50 vanliga frågor och svar om UNPA


Inledande frågor (1-6)

  • I en parlamentarisk församling sammanträder valda representanter från nationella parlament. En parlamentarisk församling är ofta ett organ inom en internationell organisation som annars utgörs endast av de nationella regeringarnas och de styrande partiernas representanter och tjänstemän. I en parlamentarisk församling däremot representeras de nationella parlamenten också av partier som inte är i regeringsställning. Europarådets parlamentariska församling (PACE) är den äldsta av detta slag.

  • FN och de många organisationer som finns inom FN-systemet, såsom barnfonden UNICEF eller flyktingorganet UNHCR, är viktiga nav för internationellt samarbete. Syftet med en parlamentarisk församling är att verksamheterna och besluten i dessa organisationer och i den globala styrningen generellt skulle bli mer demokratiska, mer transparenta och sannolikt bättre möta världsmedborgarnas behov.

  • Syftet med en parlamentarisk församling inom FN (UNPA) är att ge medlemsländernas medborgare en röst i politiska förhandlingar och beslutsfattande på global nivå. Församlingen skulle kunna utöva en oberoende tillsyn över FN:s byråkrati och budget. Eftersom dess ledamöter skulle väljas direkt, eller indirekt av nationella eller regionala parlament, skulle en parlamentarisk församling förbättra den globala styrningen genom att det tillfördes en demokratisk och oberoende dimension till redan existerande mellanstatliga organ.

  • Förenta Nationerna är ett forum för nationella regeringar, och dess främsta organ utgörs av representanter och tjänstemän från medlemsstaternas verkställande makt, som vanligtvis utses exklusivt av det regerande majoritetspartiet (eller i koalition). Således är inte medlemsstaternas breda politiska spektrum representerat. Dessutom har varje medlemsstat en röst, oavsett befolkningsstorlek. Således finns det ingen demokratisk representation av världsbefolkningen.

  • Det existerar parlamentariska församlingar i en mängd multilaterala mellanstatliga organisationer, till exempel inom Europarådet, Organisationen för säkerhet och samverkan i Europa (OSSE, eng OSCE), NATO, Afrikanska Unionen och Mercosur. Det är dessutom möjligt att dra stor lärdom av hur Europaparlamentet utvecklades: det grundades som en rådgivande församling 1952 och har sedan dess utvecklats till att idag vara en lagstiftande församling som representerar nästan 400 millioner väljare.

  • Upprättandet av UNPA skulle inte ändra FN:s väsen som mellanstatlig organisation. Det faktum att existerande FN-organ utgörs av medlemsstaternas representanter skulle inte påverkas av att det upprättades en parlamentarisk församling som komplement.


Frågor om vilket värde och politisk relevans församlingen skulle tillföra (7-16)

  • UNPAs ledamöter skulle gruppera sig efter partitillhörighet och politisk inriktning snarare än efter nationalitet. Således skulle det utvecklas en gränsöverskridande politisk identitet. En mer sofistikerad global politik skulle växa fram och utvecklas. FN-parlamentariker skulle inte behöva ta lika stor hänsyn till diplomatiska förbindelser utan skulle i högre utsträckning kunna företräda sina väljare och hela mänsklighetens intresse. Som folkets oberoende representanter skulle de kunna bidra till en bättre översikt över FN:s aktiviteter.

  • På grund av den proportionerliga fördelningen av mandat och de oberoende delegaternas tvärnationella samarbete så skulle församlingens beslut ha stark symbolisk legitimitet, acceptans och giltighet. Att inkludera församlingen i det internationella beslutsfattandet skulle således göra de internationella besluten mer effektiva.

  • UNPA skulle kunna utöva en oberoende demokratisk tillsyn om den utrustas med ett antal deltagande rättigheter, till exempel att ta del av information och att kalla FN-tjänstemän till utfrågningar. UNPA skulle exempelvis kunna upprätta utredningskommittéer som kunde utföra parlamentariska utredningar för att följa upp och hantera anklagelser som rör mutor, korruption och pengaslöseri inom FN-systemet.

  • Eftersom UNPAs ledamöter enkelt skulle kunna gruppera sig utifrån gemensamma politiska likheter istället för utifrån nationellt ursprung, så skulle en tvärnationell dialog och ett fredligt internationellt samarbete stärkas. Delegater med gemensamma politiska preferenser skulle kunna samarbeta över gränser. Jämfört med politiskt tillsatta personer så skulle ledamöterna vara friare att balansera nationella prioriteringar mot gränsöverskridande intressen.

  • UNPA skulle ge röst åt nationella parlamentariska oppositionsgrupper inom FN. Dessa skulle således ha bättre möjlighet att nå ut till en internationell offentlighet. Deras position i hemlandet skulle stärkas och det skulle bli svårare för nationella regeringar att tysta dem. Vad det gäller delegater med koppling till autokratiska regimer så skulle erfarenheten av att delta i en demokratisk församling och att samarbeta med andra delegater från demokratiska länder kunna sätta ett starkt exempel och ha en demokratiserande inverkan. Dessutom skulle en demokratisering av FN stärka FN:s trovärdighet vad det gäller att förespråka demokrati nationellt.

  • UNPA skulle kunna upprätta ett eget utskott för mänskliga rättigheter. Till skillnad från de regeringsrepresentanter som sitter i FN:s råd för mänskliga rättigheter så skulle oberoende ledamöter i församlingen kunna bry sig mindre om sina regeringars diplomatiska behov och således skulle man mer öppet kunna adressera frågor som rör mänskliga rättigheter. Dessutom skulle man kunna upprätta utredningskommittéer för specifika situationer. Församlingen skulle också kunna utrustas med mandat att uppmärksamma andra delar av FN-systemet på läget för mänskliga rättigheter, däribland FN:s råd för mänskliga rättigheter och Säkerhetsrådet. I fall av folkmord eller andra grova kränkningar av mänskliga rättigheter så skulle församlingen kunna ge en stark röst åt den globala offentligheten.

  • En annan politisk dynamik skulle finnas i UNPA än i FN:s nuvarande mellanstatliga organ och konferenser. Ledamöterna skulle huvudsakligen vara oberoende. Många skulle höra till nationella oppositionsgrupper och de skulle gruppera sig i tvärnationella politiska läger. En församling och dess ledamöter skulle således ha en starkare position att utveckla gemensamma globala eller multilaterala lösningar och de skulle kunna ta mindre hänsyn till nationella särintressen.

  • För det första skulle representanter från ursprungsfolk och minoriteter kunna väljas som delegater till UNPA genom den reguljära valproceduren. Dessutom skulle ett visst antal platser som fylls genom särskilda procedurer kunna reserveras för ursprungsfolk och minoriteter. Dessutom skulle församlingen kunna upprätta utskott med särskilt ansvar för frågor som rör ursprungsfolk och minoriteter, och som skulle kunna lyfta upp dessa frågor till offentligheten.

  • En parlamentarisk församling borde erbjuda effektiva och innovativa verktyg för att inkludera civilsamhällets aktörer i sitt arbete. Detta skulle exempelvis kunna göras genom offentliga hearings med församlingens utskott eller genom att tillfälligt upptas i utskott som rådgivande medlemmar utan rösträtt. Dessutom skulle civilsamhällets aktörer kunna engagera sig med församlingens delegater individuellt. Dessa möjligheter skulle komplettera redan existerande former av deltagande i FN-systemet.

  • Till skillnad från fallet med de nuvarande ambassadörerna i de olika FN-organen, så skulle världens medborgare kunna lobba direkt gentemot de delegater i församlingen som representerar dem eller deras frågor. I de länder som utvecklar system för direktval av församlingens delegater skulle medborgarna på olika sätt kunna ta del i valrörelsen.


Relationen till FN:s andra institutioner och skillnader dem emellan (17-22)

  • FN:s generalförsamling är i enlighet med FN-stadgan ett av organisationens huvudorgan, där medlemsstaternas regeringar är representerade med en röst var. Den föreslagna parlamentariska församlingen skulle vara en ny underorganisation, en organisation som skulle representera världens folk och där fördelningen av platser skulle vara graderad. Medlemmar av nationella oppositionsgrupper skulle vara representerade i UNPA, vilket skulle reflektera ett bredare politiskt spektrum.

  • Den föreslagna UNPA skulle initialt framför allt ha rådgivande och granskande funktion gentemot FN och dess organisationer. Till en början skulle församlingen troligen utgöras av ledamöter från nationella och regionala parlament. Ett världsparlament anses däremot vara ett organ som kan stifta globalt bindande lagar och vars ledamöter väljs direkt. Den parlamentariska församlingen kan vara ett första steg på väg mot det långsiktiga målet att skapa ett världsparlament.

  • UNPA skulle som rådgivande organ komplettera FN:s säkerhetsråd och generalförsamling. Församlingen skulle exempelvis kunna ge rekommendationer till Generalförsamlingen och till Säkerhetsrådet att ta i beaktande. I takt med att församlingen ökade i legitimitet och vann tillit hos det internationella samfundet så skulle den kunna utvecklas och inkluderas i Generalförsamlingens beslutsfattande, till exempel när det gäller FN:s budget eller valet av FN:s generalsekreterare. Som en del av en omfattande FN-reform skulle på längre sikt FN:s generalförsamling (UNGA) och FN:s parlamentariska församling (UNPA) kunna bilda två kamrar i ett världsparlament.

  • Över tid skulle den parlamentariska församlingen utrustas med rådgivande funktioner och befogenheter även gentemot Världsbanken, Internationella valutafonden (IMF) och Världshandelsorganisationen (WTO). Detta skulle innebära ett viktigt bidrag till att göra den globala styrningen mer sammanhängande och systematisk. I ett senare skede skulle en UNPA kunna ges befogenhet att delta och utöva tillsyn. Eftersom Världsbanksgruppen, Internationella valutafonden (IMF) och Världshandelsorganisationen (WTO) är juridiskt oberoende så skulle den parlamentariska församlingens befogenheter behöva skrivas in genom ömsesidiga överenskommelser eller genom stadgeändringar hos dessa organisationer.

  • Den Interparlamentariska unionen (IPU) är en sammanslutning av nationella parlament med primärt mål att stärka de nationella parlamentens möjligheter att på den nationella nivån få en översikt över internationella aktiviteter. Syftet med den föreslagna parlamentariska församlingen skulle däremot vara att utöva parlamentariska funktioner direkt på den internationella nivå, i egen rätt. Ett av syftena med en UNPA är att FN:s tjänstemän och institutioner skulle kunna hållas ansvariga inför ett globalt parlamentariskt organ. Det finns i nuläget inga ambitioner hos IPU att ta på sig denna uppgift.

  • En “global parlamentarisk församling” och en “parlamentarisk församling inom FN” är till stor del synonyma termer. Genom att använda termen “global parlamentarisk församling” så betonar man att församlingen skulle relateras till alla relevanta mellanstatliga organisationer. Termen “parlamentarisk församling inom FN” brukar uppfattas som ett första steg i den riktningen genom upprättandet av en underorganisation som uteslutande är relaterad till FN:s generalförsamling. Termer som “global folkförsamling” eller “global parlamentarisk församling” används även för en specifik strategi att uppnå ett världsparlament baserat på ett mellanstatligt fördrag.


Frågor om den parlamentariska församlingens maktbefogenheter (23-27)

  • De frågor som UNPA skulle ha i uppgift att hantera bör motsvara Generalförsamlingens ansvarsområde. I enlighet med artikel 10 i FN-stadgan skulle således UNPA kunna “dryfta varje fråga eller angelägenhet, som faller inom ramen för denna stadga eller hänför sig till befogenheter och uppgifter tillkommande något av de organ, som avses i denna.”

  • UNPA skulle vara en del av FN och bunden av de bestämmelser i FN-stadgan som säger att FN inte har rätt “att ingripa i frågor, som väsentligen falla inom vederbörande stats egen behörighet.” (art 2.7) UNPA skulle således inte vara berättigad att lägga sig i frågor som i enlighet med etablerade normer för FN skulle klassas som intrång i medlemsstaternas suveränitet.

  • UNPA skulle i princip kunna utrustas med samma rättigheter och befogenheter som Generalförsamlingen. Om det sker en förändring av FN-stadgan skulle den parlamentariska församlingens funktioner och befogenheter kunna utökas. Initialt kunde församlingen framför allt ha en rådgivande roll men den kunde över tiden utvecklas till att inkludera även verklig rätt till information, deltagande och granskning utifrån ambitionen att utvecklas till ett huvudorgan som kompletterar FN:s generalförsamling.

  • Den parlamentariska församlingens befogenheter skulle kunna öka successivt. Förslagsvis skulle församlingen kunna ha rätten (1) att ställa frågor till FN:s generalsekterare och andra höga multilaterala tjänstemän, (2) att hålla presentationer av resolutionsförslag samt rätten att föreslå förändringar, (3) att medbesluta vid antagande av reguljära budgetar för FN och dess olika organ, (4) att delta i valet av generalsekreteraren och andra höga tjänstemän, (5) att uppmärksamma säkerhetsrådet på allvarliga situationer eller (6) att inkomma med juridiska frågor till internationella domstolen.

  • Nationell suveränitet i betydelsen rätten och möjligheten att utöva självbestämmande är redan begränsad. I dagens globala samhälle måste många politiska frågor hanteras transnationellt. Ett världsparlament skulle stärka den politiska självständigheten och ansvarigheten eftersom det skulle möjliggöra för folken att direkt ta del i de internationella besluten på demokratisk väg. I enlighet med subsidaritetsprincipen skulle endast sådana frågor regleras globalt som kan och måste hanteras globalt.


Juridiska frågor om den parlamentariska församlingens upprättande (28-30)

  • UNPA skulle kunnas upprättas som ett underorgan genom ett beslut i Generalförsamlingen i enlighet med artikel 22 i FN-stadgan. Alternativt skulle den kunna upprättas genom ett nytt internationellt fördrag och en påföljande överenskommelse om dess relation till FN-systemet. Ett tredje alternativ skulle kunna vara att församlingen skrevs in direkt genom en förändring av FN-stadgan och som en del av en omfattande reform av FN-systemet.

  • Det är möjligt att upprätta UNPA utan att göra ändringar i FN-stadgan. Om den parlamentariska församlingen upprättas som ett underorgan till Generalförsamlingen i enlighet med artikel 22 i FN-stadgan eller genom ett nytt internationellt och mellanstatligt fördrag, så skulle inte en förändring av stadgan vara nödvändig.

  • Ett godkännande från FN:s säkerhetsråd och dess permanenta medlemmar skulle endast vara nödvändigt om UNPA skulle upprättas genom en förändring av FN-stadgan. Om UNPA upprättas som ett underorgan till Generalförsamlingen i enlighet med artikel 22 eller genom ett internationellt och mellanstatligt fördrag så skulle ingen förändring av FN-stadgan behövas.


Frågor om församlingens säte, struktur och finansiering (31-35)

  • Var den parlamentariska församlingen skulle ha sitt huvudsäte skulle beslutas genom mellanstatliga förhandlingar om församlingens upprättande och skulle kunna bero på om något värdland ville erbjuda passande förutsättningar. Det kunde vara praktiskt att välja en placering där FN har administrativa sekretariat, som New York eller Geneve. Om en regering erbjuder en alternativ passande plats så skulle det kunna vara ett viktigt incitament för en annan placering.

  • Som med alla parlament måste man skilja på plenumsammanträden och sammanträden för de olika utskotten där endast utskottens ledamöter träffas. Initialt kunde plenum sammanträda ett par veckor en gång om året eller vart annat år, exempelvis parallellt med Generalförsamlingens sammanträde. Församlingens plenumsammanträden skulle förberedas av utskotten som kunde sammanträda oftare och mer flexibelt. Med tiden skulle församlingen själv kunna besluta om den lämpligaste tidpunkten och längden på sina sammanträden.

  • Plenumsammanträden och utskottens möten skulle kunna hållas i lokalerna för den parlamentariska församlingens huvudsäte, eller alternativt på olika platser runt om i världen. Internationellt skiftande mötesplatser är eftersträvansvärt åtminstone vad det gäller de specialiserade utskotten. Detta skulle bidra till att föra församlingens arbete närmare världens folk.

  • Kostnaderna för UNPA skulle bero på många olika variablar som återstår att besluta om. Dessa variablar inkluderar exempelvis antalet delegater, löner för delegater och övrig personal, storleken på administrationen, plenumsammanträdenas och de olika utskottssammanträdenenas frekvens, längd och plats, och omfattningen av översättningstjänster.

  • Förenta Nationerna och dess olika program och organ finansieras av fastslagna bidrag och/eller frivilliga gåvor. Om UNPA upprättades som ett underorgan till Generalförsamlingen så skulle den troligtvis finansieras genom FN:s reguljära budget. Budgeten skulle därmed vara tvungen att expandera. Men även andra finansieringsmedel borde övervägas, såsom frivilliga bidrag från medlemsstaterna. Dessutom kunde det upprättas en fond som hade befogenhet att ta emot bidrag från andra stödjare inom ramen för tydligt definierade gränser.


Om sammansättningen, valet av delegater och fördelningen av mandat (36-44)

  • UNPA skulle vara öppen för alla FN:s medlemsstater.

  • UNPAs medlemsstater borde själva kunna avgöra om deras delegater skulle väljas direkt eller indirekt genom deras nationella parlament. I det senare fallet skulle urvalet av delegater så nära som möjligt återspegla den rådande politiska spännvidden. Dessutom skulle delegater från regionala parlament och andra parlamentariska församlingar kunna komplettera de nationella delegaterna. Från en del håll har även möjligheten att inkludera representanter från städer och lokala sammanhang lyfts fram.

  • Länder som saknar fria och rättvisa val borde ändå kunna vara representerade i UNPA så länge dess delegater väljs från det konstitutionella nationella parlamentet, inklusive från oppositionella grupper. Det skulle inte vara tillåtet för regeringen att göra urvalet och regler som möjliggjorde för församlingen att bedöma sina egna ledamöters oberoende borde övervägas.

  • Enligt en undersökning av FN:s medlemsstater gjord 2016 av Freedom House är 125 av 193 “valdemokratier” (“electoral democracies”). I enlighet med flera olika modeller för mandatfördelning skulle en majoritet av församlingens delegater komma från dessa demokratiska stater så att församlingens demokratiska karaktär kan säkras.

  • Även om delegater från autokratiska regimer i viss utsträckning kan komma att agera enligt instruktioner från deras nationella regeringar, så skulle tillämpning av hemlig röstning, placering arrangerad i enlighet med politisk gruppering och andra ramverk i procedurerna minimera icke-demokratiska regimers inflytande över delegaternas oberoende. Exempelvis skulle UNPAs stadgar kunna förbjuda regeringar att spåra de individuella delegaternas röstningsbeteende eller att godtyckligt återkalla delegater under deras tjänstgöringstid.

  • UNPAs storlek skulle efterstäva en optimal balans mellan representativitet och effektivitet. Ju mindre församlingen är, desto mer effektiv skulle den kunna vara, men desto mindre representativ och demokratisk skulle den samtidigt vara. En storlek som skulle verka effektivt och som samtidigt skulle säkra församlingens representativitet kunde uppskattningsvis ligga mellan 700 och 900 ledamöter. Den storleken baserar sig de flesta modeller för mandatfördelning på. I jämförelse har Europaparlamentet 736 ledamöter och Indiens nationella parlament har 802 ledamöter.

  • Den exakta fördelningen av mandat i UNPA skulle vara en fråga för internationella förhandlingar i samband med dess upprättande. Till skillnad från principen om “en stat, en röst” som ligger till grund för Generalförsamlingens struktur så skulle antalet delegater från de olika medlemsstaterna som tog plats i den parlamentariska församlingen vara fastställd utifrån befolkningsstorlek som ett viktigt kriterium. Men för att åstadkomma en balans mellan principen om demokratisk representativitet å ena sidan och staternas jämlikhet å andra sidan, så skulle principen om degressiv proportionalitet kunna användas, såsom görs exempelvis i USA:s kongress och i Europaparlamentet. På så vis skulle mindre länder kunna välja förhållandevis fler delegater än de större länderna.

  • Om mandaten i UNPA var fördelade i direkt proportion till befolkningsstorlek skulle uppskattningsvis 20% tillfalla de kinesiska medborgarnas delegater och 17% de som representerar Indiens medborgare. De 128 stater med minst befolkningsstorlek skulle vara representerade av ungefär 8% av delegaterna. En direkt proportionerlig mandatfördelning skulle således kunna marginalisera en stor majoritet länder och anses därför inte vara demokratiskt rimligt. Istället rekommenderar vi en mandatfördelning som är fastställd enligt principen om degressiv proportionalitet, där mindre länder har en något större representation i förhållande till sin befolkningsstorlek. Enligt föreslagna modeller av detta slag skulle kinesiska delegater ha en andel av mandaten som ligger mellan 3 och 10 procent och indiska delegater mellan 2.8 och 9 procent. Det ska dock påpekas att delegaterna i slutändan skulle rösta individuellt och inte i nationella block.

  • Den exakta fördelningen av mandat skulle bestämmas i internationella förhandlingar om UNPAs upprättande. Det är således spekulativt att säga hur många mandat som skulle tillfalla ett visst land. Det ska dock påpekas att mandaten inte skulle vara kontrollerade av regeringar utan av individuella oberoende delegater.


Om vem som stöder förslaget och om den internationella kampanjen (45-50)

  • Nära 1500 parlamentariker med bred politisk spännvidd såväl som ett stort antal NGOs och föreningar, ledande akademiker, tidigare FN-tjänstemän och nobelpristagare från hela världen har uttryckt sitt stöd för upprättandet av en parlamentarisk församling inom FN. Europaparlamentet har upprepade gånger antagit resolutioner till stöd för förslaget. Likaså har det panafrikanska parlamentet, det latinamerikanska parlamentet och Europarådets parlamentariska församling uttryckt sitt stöd för upprättandet av en parlamentarisk församling inom FN.

  • Den internationella kampanjen för en parlamentarisk församling inom FN lanserades 2007. Kampanjen är ett informellt nätverk som samordnar det arbete som görs för upprättandet av UNPA. De som medverkar i kampanjen är parlamentariker, representanter från NGOs, akademiker, nationella samordnare och andra individuella aktörer.

  • 2005 utförde opinionsmätningsinstitutet GlobeScan en opinionsundersökning i 18 länder. Bland annat undersökte GlobeScan i vilken utsträckning de svarande stödde förslaget att skapa “ett nytt FN-parlament som skulle ha samma makt som FN:s generalförsamling.” I alla 18 länder fanns det en majoritet som stödde detta förslag. Medelvärdet internationellt låg på 63%. Undersökningen gjordes i Argentina, Australien, Brasilien, Kanada, Chile, Tyskland, Indien, Indonesien, Italien, Mexiko, Filippinerna, Polen, Ryssland, Sydkorea, Turkiet, Storbritannien och USA.

  • Teoretiskt skulle den parlamentariska församlingens stadgar kunna förhandlas fram och antas inom några år. Upprättandet av den Internationella brottmålsdomstolen (ICC), från det att internationella förhandlingar påbörjades 1995 till det att dess stadgar trädde i kraft 2002 tjänar som ett exempel på hur en internationell institution kan skapas relativt snabbt. Skapandet av FN:s råd för mänskliga rättigheter, som är ett underorgan till FN:s generalförsamling såsom det också är tänkt att UNPA kunde vara, skedde på mindre än två år. När väl ärendet har tagits upp av Förenta Nationerna så kan upprättandet av UNPA ske på lika kort tid.

  • Nästa viktiga milstolpe är att övertyga regeringar om fördelarna med en UNPA. Målet är att en grupp likasinnade regeringar för fram frågan i Förenta Nationerna och förmår FN:s generalförsamling att fatta ett beslut om att lansera en formell utredning, att starta förhandlingar om stadgar och börja förberedelserna av församlingens upprättande.

  • Ett internationellt parlament som är direktvalt av folket föreslogs för första gången 1793 i samband med den franska revolutionen. Idén diskuterades ofta från slutet av 1800-talet och i samband med upprättandet av Nationernas Förbund 1919.