Med tanke på omfattningen av utmaningarna i världen, från klimatkatastrofer till den ständigt närvarande faran för kärnvapenkrig och potentiellt okontrollerbar AI, är det få som tror att FN-stadgan, som utarbetades 1945, är ändamålsenlig 2025. Så varför har dokumentet inte ändrats i någon större utsträckning? Kort sagt har FN:s medlemsstater länge ansett att en genomgripande reform av stadgan är omöjlig eftersom dess text ger var och en av de fem permanenta medlemmarna i säkerhetsrådet rätt att lägga in veto mot en sådan reform. Det är omöjligt, enligt denna logik, att samma fem permanenta stater – USA, Kina, Ryssland, Storbritannien och Frankrike – som åtnjuter särskilda privilegier enligt stadgan, skulle enas om att avstå från sina privilegier. Kanske är denna logik korrekt, men kanske finns det också en annan väg.
År 2023 sammanträdde en expertkommission som sammankallats av Global Governance Forum för att utarbeta ett förslag till en reviderad FN-stadga som skulle skapa en struktur för en mer effektiv problemlösande institution, fri från den handlingsförlamning och det dysfunktionella tillstånd som har kommmit att prägla en stor del av FN:s verksamhet. År 2024, strax före FN:s framtidskonferens, publicerade Global Governance Forum ett utkast till en ny FN-stadga, A Second United Nations Charter, resultatet av månader av överläggningar och redigeringsarbete.
Inför den ständiga oro som omgärdar alla FN-reformer, nämligen blotta utsikten om att ett veto från någon av de fem permanenta medlemmarna skulle kunna omintetgöra reformprojektet, hämtade kommissionen inspiration från upphovsmännen till USA:s konstitution. Enligt konfederationsartiklarna, som styrde USA mellan 1781 och 1789, krävdes enhälligt samtycke från alla tretton delstater för att genomföra ändringar. Denna regel om enhällighet gjorde reformer praktiskt taget omöjliga. I mitten av 1780-talet stod USA inför växande kriser – ekonomisk fragmentering, handelstvister och inre instabilitet – som hotade landets överlevnad.
USA:s grundande
När delegaterna vid konstitutionskonventet i Philadelphia 1787 insåg att det var meningslöst att försöka ändra artiklarna genom att tillämpa deras egna ändringsbestämmelser fattade de ett djärvt beslut. De överskred sitt mandat att ”revidera” artiklarna och utarbetade istället en ny konstitution som inrättade en starkare federal regering. Det nya ramverket behöll samma nationella namn, ”Amerikas förenta stater”, men skapade en ny juridisk enhet. Avgörande var att konstitutionen inte längre var bunden av konfederationsartiklarnas ändringskrav, utan föreskrev att den skulle träda i kraft så snart den ratificerats av endast nio av de tretton staterna, istället för av alla tretton.
Denna juridiska och politiska innovation förvandlade USA från en konfederation till en union. Det visade att när befintliga regler för författningsändringar omöjliggör reformer, kan delstaterna gemensamt skapa en ny organisation som bevarar kontinuiteten samtidigt som ett mer funktionellt system tas i bruk.
Anpassning av det amerikanska prejudikatet
I likhet med de amerikanska grundarna föreskriver kommissionen, enligt bestämmelserna om antagande och ratificering i den andra stadgan, att om generalförsamlingen initierar en konferens för översyn eller ”förnyelse” av stadgan och en bred enighet om reformer uppnås, men en permanent medlem sedan är redo att lägga in sitt veto mot resultatet, skulle de reformvänliga staterna ha möjlighet att bilda en ny juridisk enhet med samma namn, ”Förenta nationerna”. Denna nya organisation skulle ärva alla rättigheter, skyldigheter, tillgångar och fördragssamband från den gamla organisationen, vilket skulle säkerställa kontinuiteten i de internationella åtagandena. I huvudsak skulle den återskapa Förenta nationernas institutionella substans, men inom en förnyad konstitutionell ram som återspeglar demokratisk legitimitet och samtida prioriteringar.
En ny juridisk person skulle bildas under samma namn, ”Förenta nationerna”
Juridiskt sett är detta ett rimligt tillvägagångssätt. Internationell rätt tillåter stater att bilda nya organisationer och att komma överens om att den nya organisationen ska överta sin föregångares rättigheter och skyldigheter. Övergången skulle kunna hanteras genom etablerade mekanismer inom internationell rätt, såsom var fallet vid övergången från Nationernas förbund till Förenta nationerna och från Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) till Världshandelsorganisationen (WTO). Således skulle exempelvis vederbörligen godkända rättsliga instrument kunna föreskriva att den nya organisationen blir efterträdare till det gamla Förenta nationerna, överför dess tillgångar och säkerställer kontinuitet i verksamheten. FN:s fackorgan – såsom WHO, FAO och UNESCO – skulle kunna förnya sina avtal med den nya organisationen. Bestämmelser skulle kunna införas för att befintliga resolutioner och beslut ska förbli i kraft.
När en ny stadga väl har antagits och ratificerats av tillräckligt många stater, träder den i kraft som konstitution för ett nytt FN, där befintliga FN-medlemmar automatiskt blir medlemmar i det nya FN. Artikel 110 föreskriver att ”alla tidigare medlemmar i Förenta nationerna ska anses vara medlemmar i det nya Förenta nationerna”. På detta sätt skulle det ombildade FN upprätthålla institutionell kontinuitet samtidigt som reformerade styrningsstrukturer införs, inklusive större representativitet, ett ombalanserat säkerhetsråd och en ny parlamentarisk församling.
Den politiska utmaningen
De politiska utmaningarna som övergången skulle medföra skulle vara större än de juridiska. Stater som förlorar institutionella privilegier, särskilt permanenta medlemmar i säkerhetsrådet, skulle mycket väl kunna göra motstånd. Men om två tredjedelar eller mer av världens nationer, som representerar majoriteten av mänskligheten, var fast beslutna att stödja reformen, skulle man kunna tänka sig att förhandlingarna skulle övertyga vissa mäktiga länder och leda till att många av de viktigaste bestämmelserna i den andra stadgan antogs.
Naturligtvis kan man förvänta sig att de makter som inledningsvis är skeptiska kommer att inta en avvaktande hållning gentemot det ombildade FN eller till och med hålla sig utanför. Men som formella medlemmar kan de fortsätta att engagera sig i organisationens institutioner och kanske finna det i sitt intresse att upprätthålla diplomatisk flexibilitet och undvika att fullständigt stå utanför. Liksom i fallet med de amerikanska delstater som inledningsvis tvekade att ratificera den amerikanska konstitutionen, skulle den internationella politiska dynamiken sannolikt gynna en slutlig integration i den nya strukturen.
Det allvarligaste hindret för en meningsfull reform är det strukturella veto som är inskrivet i själva stadgan
En fredlig revolution inom global styrning
Förslaget till en andra FN-stadga syftar inte till att avveckla det befintliga FN, utan till att förnya det genom en konstitutionell utveckling. Det erkänner att det allvarligaste hindret för en meningsfull reform inte är bristen på idéer, utan den strukturella vetorätten som är inskriven i själva stadgan. Genom att åberopa prejudikatet från 1787 erbjuder förslaget en väg framåt inom ramen för internationell rätt och politisk realism.
Detta tillvägagångssätt återspeglar också en viktig filosofisk kontinuitet. Precis som författarna till den amerikanska konstitutionen agerade för att försvara det gemensamma bästa när deras ursprungliga överenskommelse visade sig vara oanvändbar, styrs dagens reformatorer av kravet att anpassa den globala styrningen till vårt århundrades utmaningar.
Den mekanism som föreslås i den andra stadgan är således både juridiskt elegant och symboliskt kraftfull. Den visar att även institutioner som är bundna av strikta regler kan omvandlas genom ett lagligt kollektivt initiativ. Lärdomen från Philadelphia är fortfarande relevant: när den befintliga ordningen omöjliggör nödvändiga reformer är det de som agerar tillsammans för att förnya det sociala kontraktet – inte de som blockerar det – som bär legitimitetens mantel.
Denna artikel publicerades ursprungligen av Global Governance Forum. Den återpubliceras här med vänligt tillstånd. Upphovsrätten förblir hos författarna och/eller den ursprungliga utgivaren.
