FN:s länge utlovade framtidstoppmöte, som ursprungligen skulle ha ägt rum redan i fjol, hölls i New York den 22-23 september 2024. Det marknadsfördes av FN som ett ”unikt tillfälle att ompröva det multilaterala systemet”.
Toppmötets slutdokument, ”Pact for the Future”, innehåller fem kapitel och 56 åtgärder. Medan vissa observatörer ser pakten som en ”milstolpe som kan bana väg för förändring”, beror relevansen av dokumentet och var och en av dessa åtgärder på vilken fråga som granskas. Experter kommer att dissekera varenda mening i pakten som rör just deras område och kan kanske hitta användbara delar.
Pakten utlovar inget mindre än en nystart för multilateralismen
Jämfört med de förslag, visioner och ambitioner som uttrycks i den alternativa ”People’s Pact” som utarbetats av Coalition for the UN We Need (C4UN) i en lång process av samråd med experter och företrädare för det civila samhället, når den mellanstatliga pakten dock inte upp till den höga ribba som satts i FN:s pressmeddelanden och av pakten själv, som utlovar inget mindre än ”en nystart för multilateralismen” och en ”omvandling av den globala styrningen”.
De första styckena i pakten ger en korrekt beskrivning av läget: ”Om vi inte ändrar kurs riskerar vi att hamna i en framtid av ihållande kriser och sammanbrott”, står det i dokumentet. Det står också att det multilaterala systemet med FN i centrum ”måste vara anpassat för nutiden och framtiden – effektivt och kapabelt, förberett för framtiden, rättvist, demokratiskt, jämlikt och representativt för dagens värld, inkluderande, sammankopplat och finansiellt stabilt”.
Framtidspaktens åtaganden lever på det hela taget inte upp till dessa mål. Att döma av paktens innehåll har den ”globala omvandlingen” skjutits på framtiden och ett viktigt tillfälle har gått förlorat. Åtminstone när det gäller att öka medborgarnas, de folkvaldas och det civila samhällets deltagande och representation i den globala styrningen står det klart att toppmötet endast ledde till minimala framsteg.
Den relevanta åtgärden, åtgärd 55 på sidan 36, lyder så här: ”Vi kommer att stärka våra partnerskap för att fullgöra befintliga åtaganden och ta itu med nya och framväxande utmaningar.” Inledningen till den relaterade paragrafen, nummer 83, innehåller välkomna observationer:
Vi erkänner vikten av FN:s engagemang med nationella parlament och relevanta intressenter, med bibehållande av organisationens mellanstatliga karaktär. De utmaningar vi står inför kräver samarbete inte bara över gränserna utan också över hela samhället. Våra ansträngningar måste inbegripa regeringar såväl som parlament, FN-systemet och andra internationella institutioner, lokala myndigheter, ursprungsbefolkningar, det civila samhället, näringslivet och den privata sektorn, trosbaserade organisationer, vetenskapliga och akademiska samfund samt alla människor för att säkerställa ett effektivt svar på våra gemensamma utmaningar.
De följande sex underpunkterna innehåller ett antal ”beslut” som att säkerställa att ”relevanta intressenter kan delta på ett meningsfullt sätt, i sina respektive roller och ansvarsområden”, dra nytta av ”befintliga kanaler och stärka kommunikationen mellan FN:s mellanstatliga organ och civilsamhället”, fördjupa FN:s ”engagemang med nationella parlament” i ”enlighet med nationell lagstiftning” och uppmana generalsekreteraren att undersöka ”hur engagemang med lokala och regionala myndigheter kan främja Agenda 2030”.
Vidare utlovar pakten i paragraf 71 ett ”mer strukturerat, meningsfullt och inkluderande engagemang” av NGO:er med rådgivande status i verksamheten i FN:s ekonomiska och sociala råd (vilket inte innebär hela FN). Allt detta låter bra, men samtidigt är inget av det nytt och det är inte heller möjligt att vidta åtgärder eftersom det saknas detaljer. Det enda undantaget är den punkt där man begär rekommendationer från generalsekreteraren när det gäller samverkan med lokala och regionala myndigheter.
Detta är långt ifrån att vara ”potentiellt banbrytande” som pakten beskrivits av FN.
Långtgående förslag från civilsamhället
I civilsamhällets People’s Pact finns däremot flera konkreta rekommendationer för att öka legitimiteten och stärka deltagandet i den globala styrningen: inrättandet av en parlamentarisk församling inom FN, ett världsmedborgarinitiativ inom FN, globala medborgarförsamlingar samt ett FN-sändebud på hög nivå. Democracy Without Borders, C4UN, CIVICUS, Democracy International, Iswe Foundation, UN Sustainable Development Solutions Network och många andra organisationer lämnade in ett eller flera av dessa förslag i FN:s samråd med det civila samhället. Förslagen lades också fram vid FN:s konferens för civilsamhället i Nairobi i maj samt i ett öppet brev, undertecknat av nästan 170 grupper, som bland annat skickades ut till FN:s medlemsstater inför toppmötet.
Det är föga förvånande att inget av dem kom med i framtidspakten.
Medan det i princip finns en tilltagande insikt om att det till och med skulle vara nödvändigt med en översyn av hela FN-stadgan, vilket betonades i samband med toppmötet, finns det inget konsensus bland FN:s medlemsstater ens i grundläggande frågor. Världens mest auktoritära och förtryckande regimer, däribland Kina, Nordkorea, Ryssland, Iran och Venezuela, motsätter sig till exempel starkt ett ökat deltagande i FN eller en förstärkning av FN:s förmåga att genomdriva de mänskliga rättigheterna. De har också framgångsrikt motarbetat försöken att inkludera hänvisningar till demokrati i pakten, trots att stödet för demokrati är ett återkommande tema som tagits upp av länder i den globala majoriteten i generalförsamlingen.
Under dessa omständigheter kan en reell ”omvandling av den globala styrningen” inte uppnås genom konsensus, men det var ändå ett krav som ingick i de villkor som antogs av generalförsamlingen för förhandlingarna om framtidspakten. I Nairobi erkände den tyske FN-ambassadören, som var med och ledde förhandlingarna, uppriktigt att konsensuskravet stod i vägen för att beakta civilsamhällets långtgående förslag. Kravet ger varje enskild stat möjlighet att stoppa formuleringar som den ogillar, vilket pressar den minsta gemensamma nämnaren till ett minimum.
Problemet med konsensus
Det är något oklart varför det beslutades att pakten skulle förhandlas fram genom konsensus. Generalförsamlingen röstar ju trots allt dagligen om resolutioner i olika frågor. I slutändan ger behovet av konsensus också progressiva stater ett smidigt sätt att undfly ansvar om de så önskar, eftersom de kan hävda att vissa förslag ändå kommer att stöta på patrull och att det därför inte är någon idé att lägga fram dem över huvud taget.
När Ryssland i sista minuten lade fram ett ändringsförslag för att stoppa antagandet av pakten genomförde generalförsamlingen trots allt en omröstning med 143 röster för, 7 röster emot och 15 nedlagda röster om att inte ta hänsyn till ändringsförslaget.
Även om också generalsekreterarens ”High-Level Board on Effective Multilateralism” missade chansen att ta upp konkreta åtgärder för globalt deltagande, hade den i sin slutrapport helt rätt när den identifierade en ”övertro på beslut genom konsensus” som ett ”vanligt hinder för en mer effektiv multilateralism”. Det globala svaret på ”frågor av globalt intresse kan inte beslutas av ett litet antal som gynnas av status quo”, hette det i rapporten.
Alla de förslag som lagts fram av det civila samhället för att förbättra representationen och deltagandet i FN skulle i princip kunna genomföras av generalförsamlingen genom majoritetsbeslut. Om konsensus var målet skulle det inte finnas någon chans, vilket framtidstoppmötet än en gång illustrerade.
Regler och villkor för att använda innehåll från denna hemsida.