FN:s framtidstoppmöte: en kamp vid slutet av tunneln?

Pågående kriser håller multilateralismen i gungning, men ambitiösa reformer ligger fortfarande på bordet. Vad kan vi förvänta oss av FN:s framtidstoppmöte i september 2024?

Tyskland står inför en tuff uppgift när det gäller att försöka skapa samförstånd bland FN:s medlemmar om hur multilateralismen ska stärkas under det kommande året. Den tyska representationen i New York samarbetar med Namibia för att underlätta förberedelserna inför FN:s framtidstoppmöte, ett evenemang som kommer att äga rum under den årliga högnivåveckan med FN-möten i september 2024. FN:s generalsekreterare António Guterres föreslog ursprungligen detta toppmöte 2021 som ett tillfälle för presidenter och premiärministrar att diskutera förbättringar av det globala systemet i kölvattnet av covid-19-pandemin. Men med tanke på de diskussioner om Ukraina och Gaza som pågår i FN befarar diplomater att det kommer att bli svårt att nå nya överenskommelser om internationellt samarbete i år.

Rätt toppmöte vid fel tidpunkt?

Guterres och hans rådgivare framhåller att det är nödvändigt att ta en ordentlig titt på multilateralismens tillstånd av framförallt tre skäl. För det första är det tydligt att befintliga internationella institutioner saknar de mekanismer och den auktoritet som krävs för att hantera utmaningar som pandemier och klimatförändringar på ett effektivt sätt. För det andra finns det ännu inga seriösa globala system för att reglera ny teknik som artificiell intelligens (AI), som enligt generalsekreteraren kommer att omforma samhällen, ekonomier och internationella relationer på ett genomgripande sätt. Slutligen känner många icke-västliga länder att de saknar verkligt inflytande i FN och i andra internationella organisationer, där USA och de europeiska länderna fortfarande ofta dominerar beslutsfattandet.

Stämningen i FN är för närvarande mycket dålig

I bästa fall skulle framtidstoppmötet kunna vara ett tillfälle för FN:s medlemmar att ta itu med dessa utmaningar på en och samma gång, reformera befintliga institutioner för att göra dem mer inkluderande och effektiva, och inrätta nya organ för att fylla luckor i systemet. Guterres har till exempel lanserat idén om att inrätta ett nytt internationellt organ för att reglera användningen av AI, på samma sätt som Internationella atomenergiorganet (IAEA) övervakar användningen av kärnkraft.

Även om diplomatkåren välkomnar generalsekreterarens omfattande vision ifrågasätter många om detta är ett lämpligt tillfälle att ta itu med så stora frågor. Stämningen i FN är för närvarande mycket dålig. Utvecklingsländerna har blivit alltmer högljudda i sin kritik av de rikare ländernas misslyckande med att uppfylla tidigare löften om att investera mer i utvecklingsbistånd och klimatanpassning. Kriget mellan Hamas och Israel har rivit upp gamla sår i FN:s generalförsamling. Merparten av staterna från det så kallade “globala syd” har fördömt USA och många europeiska länder för att de inte har visat solidaritet med palestinierna. Arabiska diplomater frågar sig hur FN kan hålla samtal om “framtiden” när det inte finns någon framtid för unga människor i Gaza.

En “framtidspakt”: Tyskland och Namibia tar ledningen

Mot denna dystra bakgrund har Tyskland och Namibia frivilligt åtagit sig den föga avundsvärda uppgiften att leda förberedelserna inför framtidstoppmötet. De två medfacilitatorerna arbetar på det första utkastet till en framtidspakt som ska antas av världens ledare i september. När de har cirkulerat denna text – som är tänkt att vara klar i slutet av januari – kommer förhandlingarna om dokumentet att inledas på allvar. Detta kommer sannolikt att bli en svår och utdragen process, eftersom generalförsamlingen har enats om att FN-medlemmarna måste komma överens om den slutliga pakten genom konsensus.

Ett tillfälle för grupper i civilsamhället som förespråkar ett starkare multilateralt system

Sådana utsikter får inte New York-baserade diplomater att jubla. Många ser toppmötet snarare som ett problem som måste lösas än som en möjlighet att ta tillvara. Men detta kan visa sig vara ett misstag.  Så länge fientligheterna i Gaza pågår kommer det att vara svårt att fokusera på framtidspakten. Men om och när kriget ebbar ut kan samtal om att förbättra det internationella systemet – även på tämligen tekniska sätt – vara en väg att återskapa en viss känsla av gemensamt syfte bland FN:s medlemmar, även om det knappast kommer att radera minnena från den senaste tidens konflikter. Toppmötet är också ett tillfälle för grupper i civilsamhället som förespråkar ett starkare multilateralt system att rikta uppmärksamheten mot globala frågor, även om de inte kan uppnå stora reformer.

Klimatförändringar och mänskliga rättigheter saknas

Medan Tyskland och Namibia ledde förberedande samtal om innehållet i pakten förra året, kunde FN-medlemmarna bara enas om ett utkast. Det kommer att finnas kapitel om: fred och säkerhet, utveckling, vetenskap och teknik, framtida generationer och global styrning. FN-tjänstemän och diplomater säger att de förväntar sig att dokumentet kommer att omfatta högst 20 till 30 sidor och att det kommer att läggas fram på strategisk nivå. Detta innebär att även om förhandlarna i princip kommer överens om en del stora reformer genom pakten, kommer den inte att gå in djupare på detaljnivå.

Det exakta innehållet är fortfarande föremål för debatt

En del bedömare har pekat på två potentiellt oroande luckor i detta utkast. Den ena är klimatförändringarna, som Guterres tidigare har hävdat bör vara ett övergripande tema för organisationen. FN-tjänstemän säger att de hoppas att pakten kommer att stödja befintliga avtal och processer för att hantera den globala uppvärmningen, även om den inte föreslår några nya. Den andra anmärkningsvärda utelämningen från utkastet är ett särskilt kapitel om mänskliga rättigheter, även om pakten är tänkt att hänvisa till de rättighetsrelaterade dimensionerna av de andra ämnen som den täcker. Många västerländska diplomater oroar sig för att FN-systemet som helhet ägnar mindre uppmärksamhet åt rättighetsfrågor än under perioden strax efter kalla kriget, och kommer sannolikt att insistera på att pakten hänvisar till gemensamma värden och friheter.

Mer allmänt är det exakta innehållet i pakten fortfarande föremål för debatt. Förhandlarna lider ingen brist på material. Under 2023 släppte António Guterres en serie med elva kortfattade policydokument om frågor som rör allt från utbildning till förvaltningen av yttre rymden för att stimulera förhandlingarna. Han sammankallade också en rådgivande högnivåpanel för effektiv multilateralism som förra sommaren släppte en rapport om potentiella reformer av de internationella institutionerna. Men alla som är involverade i processen inser att FN-medlemmarna kommer att välja och vraka bland ämnena.

Reformer av den internationella finansiella arkitekturen

Det förefaller uppenbart att utvecklingsländerna kommer att vilja fokusera en stor del av de kommande diskussionerna kring pakten på tillsynen av och verksamheten vid internationella finansinstitut, däribland Världsbanken och Internationella valutafonden (IMF). Många icke-västerländska företrädare skulle vilja få större inflytande över beslutsfattandet i dessa institutioner, som för närvarande fortfarande domineras av USA, EU och andra stora västekonomier.  De önskar också att dessa globala långivare skulle göra det enklare för fattiga länder att få tillgång till finansiering. Medan Bidenadministrationen och de europeiska regeringarna är överens om att det är nödvändigt att få pengar att komma sårbara länder till del, kan det bli svårare att nå en överenskommelse om styrningsreformer.

Reformer av FN:s säkerhetsråd

En annan knäckfråga som väntar i kulisserna är reformeringen av FN:s säkerhetsråd. Sedan Ryssland använde sitt veto för att blockera kritik mot landets aggression mot Ukraina 2022 har många FN-medlemmar hävdat att det är dags att se över säkerhetsrådets medlemskap och regler. Även om Biden-administrationen också har använt sitt veto för att skydda Israel från påtryckningar till följd av dess insats i Gaza, hävdar USA fortfarande att man vill ha en reform. Tyskland, som sedan länge aspirerar på en permanent plats i rådet, kanske också vill se framsteg. Det finns dock inte en chans att FN:s medlemmar kommer att enas om en allmänt godtagbar reformmodell under de kommande nio månaderna. Det bästa möjliga resultatet kan bli att medlemsländerna enas om att hålla ett antal högnivåsamtal om frågan i samband med 80-årsjubileet av FN-stadgan 2025.

Styrning av AI och annan ny teknik

Om reformeringen av säkerhetsrådet är ett välkänt ämne för FN-diplomatin, kan paktens planerade kapitel om “vetenskap och teknik” öppna upp för nya diskussioner. Utöver sitt förslag om ett IAEA-liknande organ för att övervaka AI har Guterres föreslagit att FN:s medlemmar ska enas om ett fördrag som förbjuder dödliga autonoma vapensystem (LAWS) senast 2026, och inrätta nya mekanismer för att hantera bioteknik. Vissa mäktiga aktörer inom FN är överens om att det är dags att börja utveckla fler internationella spelregler på detta område. USA har lagt fram en icke-bindande resolution från FN:s generalförsamling om användningen av AI för att främja hållbar utveckling. Parallellt med den övergripande processen för en framtidspakt leder Sverige och Zambia samtal om en Global Digital Compact, som också kan antas i september; detta avtal skulle innehålla vägledande principer för hantering av internet, AI och data.

Koalitioner av medlemsländer kan lägga fram mer ambitiösa sidoavtal

Men om detta är ett bra tillfälle att prata om ny teknik, verkar diplomater och vetenskapliga experter mindre övertygade om att det är rätt tillfälle att inrätta nya institutioner och bindande avtal kring denna nya teknik. Marietje Schaake, en före detta ledamot av Europaparlamentet som deltog i en panel som gav råd till Guterres om AI förra året, hävdade nyligen att det är för tidigt att börja utforma nya organ för att styra detta framväxande område. Istället menar hon att regeringar och AI-utvecklare måste ta fram de grundläggande principer och lagar som bör styra AI innan man bygger upp internationella ramverk för att övervaka dem. Framtidstoppmötet erbjuder ett forum för diskussioner av detta slag, men det är troligt att debatterna inom FN om hur sådan ny teknik ska styras kommer att pågå under lång tid framöver.

Med tanke på de många hindren för att enas om större reformer i framtidspakten, förutspår redan vissa FN-medlemmar att dokumentet kommer att visa sig vara tämligen innehållslöst. Detta betyder inte nödvändigtvis att framtidstoppmötet kommer att bli en flopp. Som jag har argumenterat för på andra ställen kan koalitioner av medlemsstater lägga fram mer ambitiösa sidoavtal – som inte skulle kräva att alla FN-medlemmar samtycker – om att främja prioriteringar som kvinnors rättigheter som kan undertecknas i september. Som en ledande förespråkare för att fokusera på klimatförändringarnas konsekvenser för säkerheten, för att ta ett annat exempel, skulle Tyskland mycket väl kunna ingå i en koalition som driver på för ett större FN-engagemang för klimat och fred, även om Ryssland – som lade in sitt veto mot en resolution om ämnet i säkerhetsrådet 2021 – skulle vilja hålla detta utanför pakten.

Det civila samhällets roll

Även om det formellt är FN:s medlemsländer som kommer att ta ledningen för dessa initiativ kan civilsamhällets organisationer också tillföra extra energi till processen inför toppmötet. Många diplomater, särskilt från mindre beskickningar i New York, medger att de har haft lite tid att tänka på djupet om vad toppmötet kan ge. Generalsekreteraren har lagt fram ett stort antal komplicerade frågor för diskussion medan andra brådskande frågor, t.ex. kriget i Mellanöstern, har tagit upp mycket tid. Under den kommande månaden kan icke-statliga aktörer ge råd till FN:s medlemmar om vad toppmötet kan åstadkomma i frågor som ny teknik.

Det civila samhället kan tillföra extra energi inför toppmötet

Aktörer i civilsamhället kan också använda sina globala nätverk för att öka den globala uppmärksamheten kring framtidstoppmötet. FN-tjänstemän medger att de har kämpat för att få internationella medier att fokusera på evenemanget, mot bakgrund av det stora flödet av dåliga nyheter som kommit från FN på senare tid. Även om Guterres skulle vilja involvera politiska ledare i denna diskussion om globala frågor (och gav besökande stats- och regeringschefer buntar av sina policydokument vid FN i september förra året) är det väldigt få huvudstäder som prioriterar FN-reformer.  Det vore välkommet om internationella nätverk inom civilsamhället under de kommande månaderna kunde öka medvetenheten om toppmötet.

Vägen framåt

Inte desto mindre måste Tyskland och Namibia göra det bästa av sina roller i förberedelserna av framtidspakten. Det kommer säkert att finnas invändningar bland medlemsländerna längs vägen.  Men medfacilitatorerna kan åtminstone sträva efter att utforma denna process som ett tillfälle att främja diplomatisk dialog mellan FN:s medlemmar om multilateralismens framtid efter en mycket splittrande period. Det kan vara möjligt att enas om gemensamma utgångsprinciper och inleda långsiktiga dialoger om frågor som ny teknik och internationell finansiering som, även om de inte leder till spektakulära resultat 2024, skulle kunna bana väg för mer substantiella uppgörelser längre fram.

Denna artikel publicerades ursprungligen av Friedrich-Ebert-Stiftung New York Office. Återpubliceras här med vänligt tillstånd. Upphovsrätten kvarstår hos den ursprungliga utgivaren och/eller författaren.