Medborgarförsamlingar: inte till för att lagstifta

Om allt går enligt planerna kan Irlands konstitution komma att ändras år 2023 så att den innehåller miljörättigheter för både människor och för själva naturen. Detta skulle inte bara vara en seger för miljörörelsen, utan också en stor seger för den deliberativa demokratin, eftersom förslaget i fråga inte utarbetades av politiker utan av vanliga medborgare.

I november 2022 röstade 83 procent av de 99 deltagarna i en medborgarförsamling (Citizens’ Assembly on Biodiversity Loss) för en rekommendation om att ge både medborgare och natur ”substantiella och processuella miljörättigheter”. Om Oireachtas, Irlands nationella parlament, antar rekommendationen kommer en folkomröstning att utlysas. Det kommer då att vara upp till den irländska allmänheten att avgöra om den irländska konstitutionen ska ändras.

Församlingens medlemmar har goda skäl att vara hoppfulla. Sedan 2012 har fyra rekommendationer från medborgarförsamlingar resulterat i att parlamentet har fattat beslut om folkomröstningar, och i tre fall följde författningsändringar, bland annat om abort och samkönade äktenskap, frågor som är mycket kontroversiella i det katolska Irland. Detta gör Irland till en världsledande aktör när det gäller att integrera medborgarförsamlingar i politiska processer.

Men vad är det som gör den irländska modellen med medborgarförsamlingar så framgångsrik?

Rekommendationer från medborgarförsamlingen: vad händer härnäst?

Föreställ dig följande: I ett stort deliberativt projekt ägnar 100 medborgare sex eller sju helger under flera månader åt att reflektera över ett ämne. De lyssnar på expertutlåtanden, ställer frågor, diskuterar ämnet i grupper och utarbetar slutligen en rad rekommendationer på grundval av sina slutsatser.

Sedan händer ingenting.

Detta är mardrömsscenariot för en medborgarförsamling. På pappret utlovas att medborgarna ska få en röst i viktiga frågor, men faktum är att det inte finns något överenskommet sätt att gå vidare när det gäller att integrera dessa i den bredare politiska diskussionen. Allmänhetens förtroende för sådana initiativ är skört, och svårt att återvinna när det väl har gått förlorat genom inaktivitet. Detta öde har redan drabbat flera stora medborgarförsamlingar om klimatförändringarna, som utarbetade ambitiösa åtgärdsprogram, men där få, om ens några, av förslagen antogs.

Grundlagsreform: abort och samkönade äktenskap

Irland började först använda medborgarförsamlingar 2012 för att diskutera författningsändringar  Det irländska parlamentet sammankallade ett ”konvent om konstitutionen” som sammanträdde med jämna mellanrum mellan december 2012 och maj 2014. Det samlade 66 slumpmässigt utvalda medborgare och 33 parlamentariker – ett ovanligt inslag, eftersom de flesta medborgarförsamlingar endast väljer ut medborgare. En ordförande gjorde att det totala antalet deltagare uppgick till 100.

Detta följdes av en ny medborgarförsamling som pågick mellan 2016 och 2018 och som endast omfattade slumpmässigt utvalda medborgare.

Tillsammans ledde de två församlingarna till tre ändringar av konstitutionen efter allmänna folkomröstningar. Dessa var att ta bort blasfemi som brott från konstitutionen, att ta bort begränsningar för civilrättsliga äktenskap på grundval av kön, vilket öppnade upp för äktenskap mellan personer av samma kön, samt upphävandet av det åttonde tillägget som erkänner den ofödda människans lika rätt till liv, vilket öppnade upp för en legalisering av abort. En fjärde folkomröstning om att sänka minimiåldern för att inneha posten som Irlands president från 35 till 21 år slutade med ett stort nederlag, med endast 26,9 procent av väljarna för.

Det är viktigt att komma ihåg att i alla dessa fall var det inte församlingarna ensamma som var ansvariga för förändringarna.

Jane Suiter, statsvetare och professor vid Dublin City Universitys Institute for Future Media, Democracy and Society, är en av de ursprungliga arkitekterna bakom det irländska konstitutionella konventet och medborgarförsamlingen. Hon anser att det är en överdrift att påstå att de ledde direkt till legaliseringen av samkönade äktenskap och abort i Irland. De spelade dock en viktig roll.

”Det rörde sig om mycket kontroversiella ämnen”, säger hon till Democracy Technologies. ”På sätt och vis avpolitiserade församlingarna dessa mycket konfliktfyllda frågor genom att de kunde formuleras i termer av vad vanliga människor tyckte om dem. Det gjorde det möjligt för politikerna att ställa sig bakom det och säga: ’Även om jag är för livet, respekterar jag människors beslut att kunna göra abort om de behöver det’.”

Den irländska modellen

Den irländska modellen garanterar inte på något sätt att rekommendationerna kommer att antas. De tre ändringarna av konstitutionen ingick i totalt 28 förslag som lades fram av församlingarna mellan 2012 och 2020 – vilket innebär att 24 av dem aldrig gick vidare till folkomröstning. Beslutet om huruvida rekommendationerna når så långt ligger i slutändan hos Oireachtas – Irlands parlament.

Parlamentet utövar faktiskt en hel del kontroll över hela processen. Sedan 2016 års medborgarförsamling har parlamentet ensamt befogenhet att fastställa dagordningen för församlingarna – vilket innebär att en fråga inte ens kommer upp på bordet utan parlamentets uttryckliga godkännande. När rekommendationerna väl har utfärdats är det meningen att parlamentet ska debattera dem. Men i vissa fall avvisar parlamentet helt enkelt förslagen. I andra fall ger de aldrig ens ett formellt svar. Även i de fall då en folkomröstning begärdes var det parlamentet som fastställde formuleringarna och bestämde den exakta utformningen av den föreslagna ändringen.

Parlamentets omfattande inblandning kan ses som en svaghet – det innebär trots allt att makten i slutändan förblir hos de valda företrädarna och inte hos de slumpmässigt utvalda medborgarna. Men det förklarar också till stor del Irlands framgång, eftersom det skapar en formell ram för att rekommendationerna ska kunna bli föremål för omröstning.

Deliberation, inte lagstiftning

Detta leder oss till kärnan av en av de vanligaste missuppfattningarna om medborgarförsamlingar. Nämligen att de innebär ett sätt att kringgå valda företrädare och att överlämna den lagstiftande makten åt vanliga medborgare. Visst kan det finnas de som har övertygande argument för en förändring i denna riktning, men i praktiken har ingen medborgarförsamling ännu skapats utifrån detta syfte.

”I slutändan röstar människor på politiker i syfte att ge dem legitimitet”, säger Suiter. ”Även om medborgarförsamlingar är representativa i någon mån saknar de den demokratiska legitimitet som valda företrädare har.” För Suiter är syftet med församlingarna inte att de ska få befogenhet att anta lagstiftning och därmed kringgå parlamentets mandat. I stället handlar det om att ge vanliga medborgare en starkare röst i det offentliga politiska samtalet.

Vi är vana vid att intresseorganisationer bedriver lobbyverksamhet gentemot parlamenten, men det finns få formaliserade mekanismer för att vanliga medborgare ska kunna bidra till diskussionen på ett meningsfullt sätt. I den digitala tidsåldern råder det naturligtvis ingen brist på plattformar där människor kan komma till tals, och de flesta länder tillåter sina medborgare att lämna in petitioner eller att direkt kontakta sina valda representanter. Det är emellertid sällsynt att de ges tid och resurser att reflektera över en fråga på djupet. Om man tittar på de timslånga inspelningar från medborgarförsamlingen om förlust av biologisk mångfald som finns tillgängliga på YouTube är det tydligt att församlingens deltagare klarar sin uppgift mer än väl – och att dessa diskussioner skiljer sig markant från de alltmer polariserade diskussionsytor som finns på internet och i traditionella medier.

Utsikter

Den irländska modellen kan tjäna som en mall för andra medborgarförsamlingar – förutsatt att man är tydlig med de begränsningar som gäller för dessa församlingars befogenheter. Det är också möjligt att vidta ytterligare åtgärder för att öka genomslagskraften hos rekommendationerna. I flera fall, bland annat i samband med abortomröstningen, inrättades partiöverskridande parlamentariska kommittéer för att debattera frågan. Detta ledde till en mer ingående diskussion.

Suiter hävdar att detta bör etableras som en norm och noterar att rekommendationerna beträffande förlust av biologisk mångfald innehöll just en begäran om en särskild kommitté. Även om detta kan fördröja processen, leder det i slutändan till en högre kvalitet på debatten, vilket ökar chanserna att rekommendationerna tas på allvar.

Åtminstone för närvarande har medborgarförsamlingarna ingen lagstiftande makt. Men de kan bidra till att föra överläggningarna framåt. Ju mer etablerade de blir, desto mer uppmärksamhet kommer de att få – tänk bara på den nationella och internationella mediebevakningen av medborgarförsamlingen om biologisk mångfald i Irland eller bevakningen av Frankrikes nu pågående medborgarförsamling om vård i livets slutskede och dödshjälp.

Det återstår att se om förslaget att skriva in miljörättigheter i Irlands konstitution kommer att bli framgångsrikt – beslutet om huruvida en folkomröstning ska utlysas ligger hos parlamentet. Den omfattande bevakningen i både nationell och internationell press tyder på att frågan, oavsett vad som händer, inte kommer att försvinna från den offentliga debatten i Irland. Ju mer allmänheten och de politiska partierna engagerar sig i processen och offentligt ställer sig bakom den, desto mer tvingande blir det för politikerna att följa upp och agera på rekommendationerna.

Oavsett vad utgången blir kvarstår dock det faktum att vanliga medborgare fick chansen att reflektera ingående över en viktig fråga i vår tid, att forma den offentliga debatten om ämnet och att starta en diskussion bland lagstiftarna, vilket banade väg för en potentiell folkomröstning.

Det är en stor seger för den deliberativa demokratin.

Den här artikeln publicerades ursprungligen av Democracy Technology här. Upphovsrätten förblir hos den ursprungliga utgivaren/författaren. Den återpubliceras här med vänlig tillåtelse.