PROGRAMOMRÅDEN

PROGRAMOMRÅDEN​

Studie: Internationella institutioner är inte tillräckligt ändamålsenliga

Flags outside the GA Hall during the General Assembly 75th session: General Debate

Globala problem kräver globala lösningar, men uppfyller den globala styrningens rådande strukturer verkligen sitt syfte? Denna fråga diskuteras i en ny publikation från SNS Demokratiråd, en svensk ideell organisation som ger råd till internationella beslutsfattare.

I den 200 sidor långa studien, som bygger på ett stort antal empiriska data, undersöks i vilken utsträckning FN och andra internationella eller multilaterala organisationer kan hantera “samtida samhällsproblem” av “gränsöverskridande karaktär” som klimatförändringar eller militära konflikter. Har dessa organisationer och institutioner den makt de behöver? Arbetar de tillräckligt effektivt och har de erforderlig legitimitet?

En analys av makt, effektivitet och legitimitet

I rapporten konstateras att det är omtvistat om internationella organisationer har tillräckliga befogenheter. I kristider beskrivs de ofta som maktlösa, påpekas det i studien, medan de i andra sammanhang kan kritiseras för att vara för mäktiga. För att kunna göra en mer objektiv bedömning tittar man i studien på kriterierna rättslig, institutionell, materiell och ideell makt. Enligt rapporten är det vanligt att “de multilaterala institutionerna har brister på ett eller flera av dessa områden, vilket minskar deras förmåga att leva upp till alla förväntningar”.

Sammantaget kommer rapporten till slutsatsen att även om dagens internationella organisationer i allmänhet “har betydande nivåer av makt, effektivitet och legitimitet” är “arrangemangen” ändå “otillräckliga för att ta itu med nuvarande och framtida utmaningar”.

Befintliga arrangemang är otillräckliga för nuvarande och framtida utmaningar

I dokumentet hävdas att multilateralismens brister “illustreras tydligt när det gäller den globala klimatstyrningen”. Även om FN:s ramkonvention om klimatförändringar spelar en central roll i det internationella samarbetet för att hantera klimatförändringarna har den “mycket begränsade maktmedel” och “otillräckliga åtgärder” för att uppnå globala klimatmål på kollektiv nivå.

Även om internationella organisationer enligt rapporten “inte lider av en allmän legitimitetskris” konstateras ändå att det finns en oroande “klyfta mellan elit och medborgare när det gäller uppfattningar om legitimitet i förhållande till den globala styrningen”, eftersom ledare inom politik och samhälle tenderar att tycka att internationella organisationer är legitima, medan vanliga medborgare inte tycker det. På grundval av en analys av opinionsundersökningar framhålls i studien att “medborgarnas förtroende för internationella organisationer i genomsnitt är något större än det genomsnittliga förtroendet för nationella regeringar”.

I jämförelse med FN drar författarna den uppenbara slutsatsen att Europeiska unionen (EU), en institution med överstatliga befogenheter, är “bättre rustad både institutionellt och materiellt”. Med organ som Europeiska kommissionen och Europaparlamentet kan EU fatta beslut som bygger på majoritetsomröstning snarare än på konsensus samt anta bindande bestämmelser, vilket inte är möjligt i de nuvarande institutionerna för global styrning.

Tre olika strategier

Tre olika strategier för att skapa en mer ändamålsenlig global styrning rekommenderas. Den första är att “uppgradera det klassiska mellanstatliga samarbetssystemet” och stärka de befintliga multilaterala institutionerna genom att “ge” dem “större rättslig befogenhet att reglera” och “mer omfattande verkställighetsbefogenheter”, parallellt med tillämpandet av “fler majoritetsomröstningar” och en starkare “kärnfinansiering av de multilaterala institutionerna”. Rapporten går inte närmare in på vilka särskilda institutioner som bör utvecklas i detta avseende eller om dessa reformer skulle kräva svåra ändringar i FN-stadgan. Det framgår inte heller om de föreslagna majoritetsomröstningarna skulle baseras på stater, befolkningsmängd, ekonomisk makt eller andra kriterier.

Eftersom de befintliga internationella organisationerna kan tyckas vara alltför svåra att reformera föreslås en andra strategi för att främja “nya former av global styrning” som är “mindre beroende av staternas vilja”. Författarna föreslår att dessa nya former skulle kunna innefatta mer av “informella samarbetsprocesser” exempelvis genom deltagande av “icke-statliga” aktörer, “transnationella nätverk”, “transnationella hybridinstitutioner”, privata aktörer och “translokalt samarbete” mellan städer.

Överstatlig och demokratisk global styrning

En tredje strategi utgår från en pessimistisk inställning till möjligheterna att lyckas med stegvisa reformer och “efterlyser i stället en grundläggande förändring i riktning mot mer överstatliga och demokratiska former av global styrning”, vilket innebär att man överväger att inrätta nya “fullt bemyndigade institutioner” såsom en världsmiljöorganisation, att ge befintliga organisationer överstatlig auktoritet som ersätter staters suveränitet, att utveckla starkare demokratiska mekanismer såsom globala politiska partier och lagstiftande församlingar samt att stärka de internationella domstolarnas och de nationella domstolarnas roll när det gäller att upprätthålla internationell rätt.

I synnerhet skulle detta steg i en “kosmopolitisk riktning” också kunna innefatta “ett internationellt skattesystem som genererar kraftigt utökade egna resurser för internationella organisationer och andra globala styrningsinstitutioner”. Rapporten påpekar att de tre strategierna inte utesluter varandra och att var och en har sina respektive utmaningar.

En parlamentarisk församling inom FN omnämns inte

Medan rapporten uppmärksammar vikten av att utveckla “valda globala församlingar” tar den inte upp det sedan länge existerande förslaget om en parlamentarisk församling inom FN (UNPA), som många experter och organisationer i civilsamhället anser vara en nyckelfaktor för att stärka FN:s effektivitet och legitimitet och det vidare systemet för global styrning.

“En UNPA skulle kunna inrättas utan att FN-stadgan ändras, på grundval av artikel 22. Samtidigt som den skulle bygga på nuvarande strukturer för multilateralism skulle den samtidigt kunna bana väg för nya former av deltagande och en framtida demokratisk omvandling av det globala styrelseskicket, och på så vis kombinera de tre strategier som föreslås i rapporten”, kommenterade Petter Ölmunger, ordförande för den svenska avdelningen av Democracy Without Borders.

SNS-rapporten har skrivits av Jonas Tallberg, Karin Bäckstrand, Jan Aart Scholte och Thomas Sommerer, som är professorer vid Stockholms universitet, Leidens universitet respektive Potsdams universitet.