Demokratisering av globala finansinstitutioner för de mest behövande

A signage of the 2022 Annual Meetings of the IMF and World Bank Group greets participants in the main building. Photo: World Bank / Simone McCourtie,

”Bretton Woods-institutionerna,” sa Barbados premiärminister Mia Mottley i samband med årets generaldebatt i FN, ”tjänar under 2000-talet inte längre det syfte som de tjänade under 1900-talet.” Ja, under det tidiga 2000-talets krisdrabbade år har det varit tydligt att FN-systemets nyckelinistitutioner är oförmögna att effektivt stödja de mest behövande.

Under pandemin nådde vaccinerna fram för sent till de fattigaste – om de nådde fram alls. Det har varit för lite av multilateralt finansiellt stöd och skuldlättnader för att avvärja de tilltagande skuldkriserna i låg- och medelinkomstländer. Samtidigt tvingar de förvärrade hungerkriserna ett underfinansierat World Food Program att ”ta från de hungriga för att mata de svältande.” FN:s kontor för humanitära frågor rapporterar om ”den största finansieringsklyftan vi någonsin sett, framför allt eftersom antalet utsatta människor som behöver stöd ökar snabbt.”

Men måste det vara så här? Varför kan inte globala institutioner ge den välbehövliga hjälpen till de behövande? Vilka reformer behövs?

IMF och världsbanken måste reformeras

En början är att täppa till finansieringsklyftan för FN:s humanitära insatser. Men det kommer bara vara ett plåster på såret om inte reformarbetet riktar in sig på de institutioner i FN-systemet som har det största finansiella krutet: Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken.

Med en maximal utlåningskapacitet på lite drygt 10 biljoner kronor fungerar IMF som världens långivare och tillflyktsort för länder som saknar tillgång till kapital. Som svar på Covid-19-pandemin gav IMF ut lån värda mer än en biljon kronor. IMF:s systerorganisation, Världsbanken, är världens största utvecklingsbank. Varje år spenderar den cirka 500 miljarder kronor på utvecklingsprojekt inom områden som infrastruktur, utbildning och hälsa.

Tillsammans kontrollerar de två institutionerna således stora globala resurser. Men når de fram till de mest behövande? Inte alltid. En rad studier har visat att ekonomiskt behov bara är en av de faktorer som påverkar hur IMF och Världsbanken fördelar sina pengar. Länder som anses vara mer politiskt inflytelserika och geopolitiskt relevanta får ofta fler och större lån. Till exempel får de länder som väljs in i FN:s säkerhetsråd och som därigenom får ökad politisk tyngd mer pengar från dessa institutioner under de två år som de är medlemmar; och om de röstar i linje med USA:s regering ökar det stödet ytterligare. Länder som röstar i linje med rika länder i FN:s generalförsamling får också mer pengar från de två institutionerna.

Hur kan det vara så? Både IMF och Världsbanken har en speciell styrningsstruktur. De kontrolleras av styrelser där röststyrkan beror på medlemsländernas ekonomiska styrka. Den formel enligt vilken detta beräknas ger den amerikanska regeringen en röstandel på 16 procent – vilket i praktiken innebär en vetorätt i viktiga beslut som kräver 85 procent av rösterna. Eftersom stora europeiska ekonomier också har betydande rösträtt kan ett litet antal rika länder lätt organisera sig i majoriteter. En informell överenskommelse säkerställer att Världsbanken alltid leds av en amerikan och IMF av en europé. Båda organisationerna har sitt huvudkontor i den amerikanska huvudstaden och sysselsätter många ekonomer från höginkomstländer. Allt detta sammantaget snedvrider formellt och informellt inflytandet över dessa organisationer till förmån för rika stater.

Fördelning av röststyrka i IMF. Data från imf.org

Fattiga länder saknar inflytande

Fattiga stater saknar ett tydligt inflytande. Ett land som Etiopien – hem för mer än 100 miljoner människor – har bara 0,09 procent av rösterna i IMF. Generellt sett har de flesta låginkomstländer inte ens en egen plats i styrelserna. Istället delar de plats med den landsgrupp de ingår i. Flera akademiska studier visar att detta institutionella arrangemang försvagar de länder som saknar en plats vid bordet. Länder med egen plats får mer pengar.

Med tanke på hur den politiska makten inom dessa finansiella organisationer är fördelad borde det inte vara någon överraskning hur deras politiska prioriteringar ser ut. IMF fokuserar vanligtvis på återbetalning av skulder till investerare, nedskärningar av offentliga utgifter och ekonomisk liberalisering. Den ekonomiska anpassningsbördan bärs därmed ofta av de fattiga – och IMF:s insatser leder i genomsnitt till ökande ojämlikhet. Samtidigt har politiska initiativ som skulle gynna de fattiga svårt att få genomslag i dessa institutioner. Förslag om att avskaffa IMF:s tilläggsavgifter för högt skuldsatta länder avvisades nyligen – liksom förslag om att rikta mer av IMF:s nya resurser till låginkomstländer. Istället gjordes IMF:s senaste likviditetshöjning, återigen, proportiornerlig i relation till ekonomisk styrka och gynnade således de rikaste länderna mest. Bara Tyskland fick mer än alla afrikanska länder tillsammans.

Multilateral politik för de globalt fattiga kommer sannolikt inte lyckas så länge multilaterala resurser kontrolleras av de globalt rika. Vad kan man göra för att ändra på det?

Reformera röstfördelningen

En mängd olika reformer kan begränsa höginkomstländernas informella inflytande: avskaffa överenskommelser som tillåter att endast amerikaner och européer får leda dessa institutioner och öka konkurrenskraften för hur senior personal väljs ut. Det framstår som absurt att USA:s dåvarande president Trump på egen hand kunde välja ut den nuvarande Världsbankens president, David Malpass, med förväntan om att denne skulle se till att bankens verksamhet ”tjänar amerikanska intressen och försvarar amerikanska värderingar.”

Mer grundläggande reformer behöver inriktas på dessa institutioners politiska styrelser – där besluten om resurstilldelningen fattas. Så länge politiskt inflytande i dessa styrelser enbart bygger på ekonomisk styrka är det osannolikt att de kan tjäna de ekonomiskt svaga.

Att stärka legitimiteten för de multilaterala finansiella insititutionerna ligger samtidigt också i de största andelsägarnas intresse. Annars kommer den globala finansiella arkitekturen att fortsätta fragmenteras och stater kommer i allt högre grad att vända sig till bilaterala långivare.

Men vilka är alternativen till den nuvarande strukturen? En röst för varje land, som i FN:s generalförsamling? Ett sådant system ger oproportionerlig styrka åt mindre stater. Faktum är att forskning om utvecklingsbistånd tyder på att mikrostater som Tuvalu, Nauru och Palau får mest bilateralt stöd per capita, inte minst för att deras regeringars röster i generalförsamlingen är billiga att köpa. Dessutom skulle ett system som ger större makt till de få tusen invånarna i sådana mikrostater än till mer än två miljarder indier och kineser knappast vara försvarbart för institutioner som fördelar så stora resurser.

En kompromiss skulle kunna vara att kombinera det befintliga systemet med inslag av  principen om ett-land-en-röst samt av principen om befolkningsproportionalitet. Röstkraften skulle därmed kunna vägas samman och fördelas utifrån tre faktorer: 1) ekonomiska bidrag, 2) befolkningsstorlek och 3) jämlikhet mellan regeringar. Som ett första steg skulle en sådan omfördelning av röstkraften till och med kunna uppnås samtidigt som den nuvarande strukturen för institutionernas styrelser bibehålls.

Medborgarrepresentation bortom regeringar

Icke desto mindre måste medborgarrepresentationen så småningom utvidgas bortom regeringar och inkludera parlament – både i IMF och Världsbanken såväl som i FN-systemet som helhet. Detta skulle stärka inkluderingen av marginaliserade och utsatta grupper i den globala politiken för att fördela multilaterala resurser. Det skulle också underlätta transnationella politiska allianser som skulle kunna samlas bakom gemensamma reformförslag.

Huruvida sådan representation av medborgare kan organiseras genom den Interparlamentariska unionen, församlingar av nationella parlamentariker eller genom ett direktvalt FN-parlament, som föreslås av Democracy Without Borders och kampanjen ”We The Peoples”, kan debatteras. Det som är viktigt för de globalt fattiga är att också de multilaterala finansiella institutionerna tänks in när medborgarrepresentationen i FN-systemet stärks. De vars behov av multilaterala resurser är störst skulle då inte längre vara de vars röster hörs minst. Som FN:s tidigare generalsekreterare Boutros Boutros-Ghali påpekade när kampanjen för en parlamentarisk församling inom FN lanserades borde ett FN-parlament tillgodose ”demokratisk tillsyn över Världsbanken, IMF och WTO.”

Valentin Lang
Valentin Lang is Assistant Professor of International Political Economy and Development at the University of Mannheim, Germany. His research focuses on international organizations and global inequality.