Fortsatt oenighet om reformer av FN:s säkerhetsråd

Den senaste rundan av mellanstatliga förhandlingar om reformer av FN:s säkerhetsråd avslutades den 12 juli 2022 i New York med ett ”muntligt beslut” av FN:s generalförsamling att ”omedelbart” fortsätta samtalen vid dess 77:e session i september 2022.

Eftersom dessa förhandlingar har pågått i nästan tre decennier utan några betydande tecken på framsteg finns det en frustration bland de medlemsländer som är nära involverade i förhandlingarna som Indien, Japan, Italien och andra. Den sista sessionen av den senaste förhandlingsrundan präglades av anklagelser och motanklagelser och polariserade reaktioner på uppmaningen att övergå till textbaserade förhandlingar.

Bakgrunden till de mellanstatliga förhandlingarna

FN:s säkerhetsråd (UNSC) består av fem permanenta medlemmar med vetorätt – Kina, Frankrike, Ryssland, USA och Storbritannien, även kallade P5 – och tio icke-permanenta medlemmar valda av FN:s generalförsamling (UNGA) . Rådet har det primära ansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Men under över sju decennier sedan dess bildande har FN:s säkerhetsråd kämpat med stora svårigheter att hantera och stoppa många internationella krig och inbördeskrig. Dessutom har en eller flera av P5-medlemmarna ofta varit direkt eller indirekt involverade i dessa krig och använt sitt vetoprivilegium för att undergräva FN:s säkerhetsråds agerande.

Den grundläggande strukturen för UNSC förhandlades fram i mitten av 1940-talet när stora delar av Asien, Afrika, Latinamerika och Karibien var kolonier under länder i västeuropa. Detta innebar att en stor majoritet av de nuvarande 193 medlemsländerna i FN inte hade kunde delta i förhandlingarna om strukturen för FN:s säkerhetsråd, vilket framgår av Afrikanska Unionens “Ezulwini Consensus” och “Sirte Declaration”. Att reformera FN:s säkerhetsråd är därför väsentligt inte bara för att det ska kunna utföra sitt primära ansvar att upprätthålla internationell fred, utan för också för dess legitimitet och ställning i den internationella säkerhetsarkitekturen.

I takt med att kraven på reformer blev starkare inrättade UNGA en öppen arbetsgrupp (“Open-Ended Working Group”, OEWG) 1993 för att överväga alla aspekter av UNSC-reform och sedan 2008 för att underlätta så kallade ”mellanstatliga förhandlingar” (“Inter-Governmental Negaotiations”, IGN). Framstegen vid OEWG/IGN har varit så extremt långsamma att processen ofta kallas för ”Never-Ending Working Group”. Under sina nästan tre decennier av verksamhet har arbetsgruppen identifierat de betydande skillnaderna mellan olika grupper av länder samtidigt som de lyckats minska några av dessa skillnader. Handläggningen i OEWG/IGN kännetecknas av upprepade uttalanden från grupper av länder med divergerande och ofta orubbliga ståndpunkter.

Viktiga divergenser

Ett nyckelområde som diskuteras, och där det finns tydlig divergens, är om nya permanenta platser bör skapas och den relaterade frågan om veto. Uniting for Consensus-gruppen, som består av Italien, Sydkorea, Mexiko med flera länder, vill bestämt inte att det skapas ytterligare permanenta platser. Ett förslag som diskuteras är att skapa en ny kategori av permanenta medlemmar utan vetorätt.

Brasilien, Tyskland, Indien och Japan, som utgör G4-gruppen, eftersträvar dock för egen del nya permanenta platser med vetorätt, men hävdar att de frivilligt skulle avstå från att utöva vetot tills en översyn tio eller femton år efter förändringen har gjorts. Tidigare erfarenheter ger dock anledning till att vara skeptisk till framtida översynsprocesser, eftersom det inte finns garantier att det verkligen kommer att ske.

Förhandlingarna hålls i UNGA:s informella plenarmöten utan att det förs officiella protokoll. De enda formella dokument som finns tillgängliga är ”Elements Paper”, som presenterar medordförandes förståelse av områden av konvergens och divergens, och 2015 års ”ramdokument”, som inkluderar ländernas officiella ståndpunkter om enskilda reformdetaljer.

Med tanke på oenigheten om både principer och detaljer tycks det som att ett logiskt steg skulle vara att kombinera de befintliga dokumenten till ett konsoliderat ”Elements Paper” med ländernas ståndpunkter i enskilda frågor med årlig uppdatering. Detta konsoliderade dokument skulle kunna bidra till att föra förhandlingarna framåt samtidigt som det skulle förbättra det institutionella minnet och transparensen i IGN.

Avsaknad av en förhandlingstext efter tre decennier

Utöver och relaterat till bristen på dokumentation har IGN inte en enda enhetlig förhandlingstext även om flera förslag till resolutioner tidigare har lagts fram av olika grupperingar. Det senaste muntliga beslutet innehöll för första gången en uppmaning att gradvis gå ”mot textbaserade förhandlingar”, vilket G4, den nordiska gruppen och andra länder har förespråkat i flera år. Detta väckte kraftigt divergerande reaktioner från olika håll. Kinas och Pakistans delegationer motsatte sig till exempel detta drag och noterade att det var ett uttryck för viljan hos ordföranden för FN:s generalförsamling, snarare än konsensus uppnådd inom IGN, medan andra motståndare betonade behovet av att komma överens om principerna innan man arbetar med en text.

Även om det är sant att en övergång till textbaserade förhandlingar kan påskynda förhandlingarna om de görs med konsensus, är det också lika sant att om man tar ett sådant steg utan konsensus kan det låsa ståndpunkter och accentuera skillnaderna ytterligare. Men med tanke på oförmågan att förhandla fram ett utkast till text efter tre decennier av diplomati kan man befara att processen skulle kunna fortsätta i ytterligare 75 år, vilket den indiska delegaten anmärkte.

Utsikterna för en meningsfull reform av FN:s säkerhetsråd inom en nära framtid verkar vara minimala. UNSC riskerar att bli irrelevant om inte reformer genomförs för att spegla 2000-talets geopolitiska realiteter. Världen har gått vidare från andra världskriget och det är dags för medlemsländerna och P5 att också omorganisera FN:s säkerhetsråd.