En parlamentarisk världsförsamling som katalysator för global samverkan

UN Flag

“Förenta Nationerna skapades inte för att leda oss till himlen utan för att rädda oss undan helvetet.” Så sa FN:s dåvarande generalsekreterare, Dag Hammarskjöld, för över ett halvt sekel sedan. Det senaste året har en avsevärd självrannsakan om FN:s framtid ägt rum med anledning av 75-årsjubileet av FN-stadgans antagande 1945. Som förväntat har debatterna inte haft den intensitet som präglade skapandet av FN under andra världskriget. Vid den tiden kallade president Roosevelt och premiärminister Churchill samman de allierade nationerna i kriget mot axelmakterna och situationen präglades av en påtaglig känsla av brådska; mänskligheten måste till varje pris undvika katastrofen av ett framtida globalt krig, det fullkomliga helvete som de 60 miljoner döda och de ödelagda städerna och länderna till slut skulle komma att förknippas med. FN ledde världen genom avkoloniseringens process, såg tillkomsten av mer än 100 nya medlemsstater under de första årtiondena, ansvarade för ett påtagligt stärkande av den internationella rättens ramverk till stöd för de mänskliga rättigheternas idé, men har också haft del i stora tillkortakommanden, vilka ofta har återspeglat de specifika brister som byggts in i organisationen av dess grundare i deras strävan att försvara nationella privilegier och suveränitet.

“FN:s moraliska auktoritet skulle öka avsevärt om delegaterna valdes direkt av folket.”

— Albert Einstein

Oavsett framsteg och misslyckanden har FN utvecklats till vårt primära forum för att ta itu med de stora globala katastrofala risker som mänskligheten står inför i en värld där vi är alltmer beroende av varandra. För att FN ska bli mer effektiv och trovärdig som en problemlösande organisation behöver den i mycket större grad anses ha demokratisk legitimitet. Avsaknaden av den globala civilbefolkningens direkta representation i FN:s olika organ underminerar tyvärr dess demokratiska legitimitet. Albert Einstein såg detta tydligt när han 1947 skrev i ett öppet brev till FN:s generalförsamling: “FN:s moraliska auktoritet skulle öka avsevärt om delegaterna valdes direkt av folket.” Istället består generalförsamlingen av diplomater som är utsedda för att representera sina respektive regeringars verkställande gren. I fungerande demokratier kan FN-representanter anses ha en sorts indirekt koppling till folket; i auktoritära regimer finns det ingen som helst länk.

Europaparlamentet anses vara en viktig modell för utvecklandet av en parlamentarisk världsförsamling. Bild: Plenumomröstning under Europaparlamentets session i Strasbourg, 2019. Källa: EP

För att ha direktvalda medlemmar i generalförsamlingen skulle FN-stadgan behöva ändras, vilket tycks mycket svåruppnåeligt i detta skede av historien. Ett snabbare och mer genomförbart alternativ för att bygga upp demokratisk ansvarsskyldighet vore att inrätta en direktvald parlamentarisk FN- eller världsförsamling som ett rådgivande organ till generaförsamlingen. Denna WPA skulle hjälpa till att överbrygga det demokratiska legitimitetsunderskott som uppstår när en organisations verksamheter påverkar människors välfärd utan att de som berörs kan göra sin röst hörd. Genom att skapa en starkare koppling mellan FN och den världsbefolkning som den försöker tjäna, skulle en parlamentarisk världsförsamling präglas av den trovärdighet och legitimitet som säkerhetsrådet och generalförsamlingen, genom sin ett-land-en-röst-princip, för närvarande saknar. Eftersom dess ledamöter skulle vara ansvariga gentemot människorna som valde dem, kunde de förväntas höja sig över rent nationella intressen och överväga problem och lösningar med mänsklighetens bästa för ögonen. En WPA pekar i riktning mot ett globalt tvåkammarsystem, en tanke som förts fram av demokratiska ledare som Vaclav Havel: en övre kammare som representerar medlemsländerna genom utsedda diplomater och en undre bestående av medborgarvalda representanter.

Idén om att inrätta en andra kammare i FN har funnits sedan organisationen grundades. Faktum är att artikel 22 i FN-stadgan tillåter generalförsamlingen att inrätta sådana underorgan som den anser nödvändiga. Med andra ord skulle inrättandet av en parlamentarisk världsförsamling inte kräva någon ändring av FN-stadgan. Eventuellt skulle förslaget enligt artikel 18 i FN-stadgan komma att behandlas som en ”viktig fråga” vilket i så fall skulle kräva stöd från två tredjedelars majoritet inom generalförsamlingen för att godkännas, men det skulle inte kräva godkännande av säkerhetsrådet. Ett andra potentiellt tillvägagångssätt skulle vara att bilda en WPA via ett fristående fördrag med deltagande av ett kritiskt antal medlemsstater och sedan initiera en process för efterföljande ratificering av andra stater. Detta tillvägagångssätt har använts framgångsrikt under de senaste decennierna i en rad internationella initiativ, senast 2017 med FN:s konvention om kärnvapenförbud (TPNW).

Det finns ytterligare vägar till inrättandet av en WPA. Oavsett vilken metod som används måste det första steget vara att bygga upp stöd hos allmänheten och bland världens regeringar i en bred process som involverar en mångfald av intressenter. Det är en allmänt utbredd uppfattning att FN inte längre är en ändamålsenlig världsorganisation eftersom den inte på allvar kan hantera globala problem. Medlemsstater som inte nöjer sig med status quo – av vilka det finns många – skulle sannolikt kunna övertygas om att en direktvald församling med rådgivande mandat är ett konstruktivt första steg mot förbättrad global styrning. Inrättandet av en WPA har redan fått starkt stöd från ett antal större organisationer, såsom Europaparlamentet och det Panafrikanska parlamentet som själva representerar laboratorier för internationellt parlamentariskt engagemang. Därutöver stöds förslaget av mer än 1500 nuvarande och tidigare lagstiftare från över 100 länder. Helt nyligen, i december 2020, anslöt sig över 100 ledamöter från Japans parlament till den internationella appellen för en parlamentarisk församling inom FN (UNPA).

Det skulle förstås sannolikt finnas motstånd från större stater, särskilt de med vetorätt i säkerhetsrådet, som är nöjda med nuvarande maktdynamik och rädda att införa element av oförutsägbarhet i FN-politiken. För att möta dessa farhågor skulle en WPA inledningsvis inrättas som ett rådgivande organ, med befogenhet att ge rekommendationer om frågor av internationellt intresse men utan någon kraftfull politisk makt. På detta sätt skulle en WPA sannolikt inte uppfattas som ett hot mot den etablerade politiska ordningen. Det är även viktigt att fortsätta att stärka den civilsamhälles-kampanj som förespråkar en WPA och att erhålla stöd från de sympatiserande regeringar som skulle kunna spela en katalyserande roll inom generalförsamlingen.

Lyckligtvis finns en användbar förebild som kan belysa hur en WPA kan utvecklas. Europaparlamentet började som en parlamentarisk församling. Den inrättades av de sex grundande medlemmarna av Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) (Belgien, Frankrike, Tyskland, Italien, Luxemburg och Nederländerna) och sammanträdde för första gången den 19 mars 1958. Under de första åren tjänstgjorde församlingens ledamöter i en dubbel nationell och europeisk kapacitet, men vid en toppkonferens i Paris i december 1974 togs beslutet att övergå till direktval av ledamöter genom allmän rösträtt. Det första valet till Europaparlamentet skedde i juni 1979. Av pragmatiska skäl skulle kanske en WPA kunna börja som ett hybridorgan som tillåter medlemsstater att under en första övergångsperiod avgöra om representanter från deras land väljs direkt eller indirekt av deras nationella parlament.

Allt eftersom den europeiska integrationen fortskred och Europaparlamentet utvecklades, utvidgades också dess befogenheter. Med tiden fick den ökad jurisdiktion över budgetfrågor, invandring, utrikes- och säkerhetspolitik och många andra områden där Europaparlamentet nu delar medbeslutandefunktioner med ministerrådet. Europaparlamentet har hamnat i centrum för beslutsfattandet i frågor som berör Europeiska unionen och har uppnått ett stort mått av demokratisk legitimitet. Intressant är att dess ledamöter inte är grupperade efter nationalitet utan efter allmänt delade politiska inriktningar och övertygelser, vilket tyder på att delade idéer och värderingar nu anses viktigare än politisk geografi.

På liknande sätt skulle en WPA kunna bestå av ledamöter som har en mycket lösare koppling till sina respektive regeringar och deras specifika nationella – i motsats till globala – prioriteringar. Således skulle en WPA vara väl lämpad för att hitta kreativa lösningar på globala problem, inklusive frågan om en reformering och transformation av själva FN. En direktvald WPA i drift skulle till exempel vara ett utmärkt förberedande steg för den eventuella framväxten av ett världsparlament med två kamrar och med lagstiftande befogenheter. Med ledamöter som är ansvariga inför sina väljare snarare än inför suveräna regeringar kan en WPA vara en effektiv katalysator för förnyad global styrning. Genom att möjliggöra ökad demokratisk legitimitet, införlivande av nya perspektiv, utvecklandet av kreativa lösningar och utövandet av global styrning är en parlamentarisk världsförsamling ett viktigt första steg mot en ljusare global framtid.

Augusto Lopez-Claros är medförfattare till boken ”Global Governance and the Emergence of Global Institutions for the 21st Century” (2020). Andreas Bummel är medförfattare till studien ”A United Nations Parliamentary Assembly” (2020) och till boken ”A World Parliament: Governance and Democracy in the 21st Century” (2018). Denna artikel har även publicerats på Global Governance Forums blogg. 

Andreas Bummel
Andreas Bummel is Executive Director of Democracy Without Borders and Coordinator of the Campaign for a UN Parliamentary Assembly
Augusto Lopez-Claros
Augusto Lopez-Claros is Executive Director of the Global Governance Forum. He is an international economist with over 30 years of experience in international organizations, including most recently at the World Bank.