Demokratie ohne Grenzen

Studie: Internationale Institutionen unzureichend für globale Probleme

Flags outside the GA Hall during the General Assembly 75th session: General Debate

Angesichts der Tatsache, dass globale Probleme globale Lösungen erfordern, stellt sich die Frage, ob globale Governance wirklich effektiv genug ist? Diese Frage wird in einer neuen Veröffentlichung des SNS Democracy Council, einer schwedischen Non-Profit-Organisation, die internationale politische Entscheidungsträgerinnen und -träger berät, diskutiert.

Auf der Grundlage zahlreicher empirischer Daten wird in der 200-seitigen Studie untersucht, inwieweit die Vereinten Nationen und andere internationale oder multilaterale Organisationen in der Lage sind, mit „zeitgenössischen gesellschaftlichen Problemen“ mit „grenzüberschreitendem Charakter“ wie dem Klimawandel oder militärischen Konflikten umzugehen. Verfügen diese Organisationen und Institutionen über genügend Kompetenz? Arbeiten sie mit ausreichender Effektivität und verfügen sie über ein angemessenes Maß an Legitimität?

Bewertung von Kompetenz, Effektivität und Legitimität

Der Bericht stellt fest, dass die Frage, ob internationale Organisationen über ausreichende Kompetenz verfügen, ein Thema ist, das immer wieder diskutiert wird. In Krisenzeiten, so die Studie, werden sie oft als impotent bezeichnet, während sie in anderen Situationen als zu mächtig kritisiert werden. Um zu einer objektiveren Einschätzung zu gelangen, untersucht die Studie die Kriterien der rechtlichen, institutionellen, materiellen und ideellen Macht. Darin heißt es, dass „multilaterale Institutionen in der Regel in einem oder mehreren dieser Bereiche Defizite aufweisen, was ihre Fähigkeit, die Erwartungen zu erfüllen, einschränkt.“

Insgesamt kommt der Bericht zu dem Schluss, dass die heutigen internationalen Organisationen zwar im Allgemeinen „über ein beachtliches Maß an Macht, Effektivität und Legitimität“ verfügen, die „Arrangements“ jedoch „nicht ausreichen, um die aktuellen und zukünftigen Herausforderungen zu bewältigen.“

Bestehende Vereinbarungen unzureichend für aktuelle und künftige Herausforderungen

Das Dokument argumentiert, dass die Unzulänglichkeiten des Multilateralismus besonders „im Bereich der globalen Klimapolitik“ deutlich werden. Während die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen eine zentrale Rolle für die internationale Zusammenarbeit bei der Bewältigung des Klimawandels spielt, verfügt sie über „sehr begrenzte Machtmittel“ und „unzureichende Mittel“, um globale Klimaziele auf kollektiver Ebene zu erreichen.

Obwohl „internationale Organisationen nicht unter einer allgemeinen Legitimitätskrise leiden“, so der Bericht, kommt er dennoch zu dem Schluss, dass es eine besorgniserregende „Kluft zwischen den Eliten und den Bürgerinnen und Bürgern in Bezug auf die Legitimität der Global Governance“ gibt, da die führenden Köpfe in Politik und Gesellschaft dazu neigen, internationale Organisationen für legitim zu halten, während die normale Bevölkerung dies weniger tut. Auf der Grundlage einer Auswertung von Meinungsumfragen hebt die Studie hervor, dass „das durchschnittliche Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in internationale Organisationen insgesamt leicht über dem durchschnittlichen Vertrauen in nationale Regierungen liegt.“

Im Vergleich zu den Vereinten Nationen stellen die Autoren fest, dass die Europäische Union (EU), eine Institution mit supranationalen Befugnissen, „sowohl institutionell als auch materiell besser ausgestattet“ ist. Mit Organen wie der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament ist die EU in der Lage, Entscheidungen auf der Grundlage von Mehrheitsentscheidungen statt auf der Grundlage von Konsens zu treffen und verbindliche Vorschriften zu erlassen, was in den derzeitigen Institutionen der Global Governance nicht möglich ist.

Drei verschiedene Strategien

Es werden drei verschiedene Strategien empfohlen, um die Global Governance zweckmäßiger zu gestalten. Erstens, „das klassische zwischenstaatliche System der Zusammenarbeit aufzuwerten“ und die bestehenden multilateralen Institutionen zu stärken, indem man ihnen „größere rechtliche Befugnisse zur Regulierung“ und „umfassendere Durchsetzungsbefugnisse“ gibt, parallel zu „mehr Mehrheitsentscheidungen“ und einer stärkeren „Kernfinanzierung der multilateralen Institutionen.“ Der Bericht geht nicht weiter darauf ein, welche Institutionen in dieser Hinsicht speziell entwickelt werden sollten oder ob diese Reformen schwierige Änderungen der UN-Charta erfordern würden. Außerdem ist nicht klar, ob die vorgeschlagenen Mehrheitsentscheidungen auf Staaten, Bevölkerungszahl, Wirtschaftskraft oder anderen Kriterien beruhen würden.

Da die bestehenden internationalen Organisationen schwer zu reformieren sein könnten, wird eine zweite Strategie vorgeschlagen, um „neue Formen der Global Governance“ zu fördern, die „weniger vom Willen der Staaten abhängig“ sind. Die Autoren schlagen vor, dass diese neuen Formen mehr „informelle Prozesse“ der Zusammenarbeit durch die Einbeziehung von „nichtstaatlichen“ Akteuren, „regierungsübergreifenden Netzwerken“, „transnationalen hybriden Institutionen“, privaten Akteuren oder „translokaler Zusammenarbeit“ von Städten umfassen könnten.

Supranationale und demokratische globale Governance

Eine dritte Strategie basiert auf Pessimismus hinsichtlich des möglichen Erfolgs inkrementeller Reformen und fordert stattdessen „einen grundlegenden Wandel hin zu mehr supranationalen und demokratischen Formen der Global Governance“. Dazu gehören Überlegungen zu neuen „voll ermächtigten Institutionen“ wie einer Weltumweltorganisation, die Ausstattung bestehender Organisationen mit supranationaler Autorität, die über staatlicher Souveränität steht, die Entwicklung stärkerer demokratischer Mechanismen wie globaler politischer Parteien und gesetzgebender Versammlungen sowie die Stärkung der Rolle internationaler und nationaler Gerichte bei der Durchsetzung internationalen Rechts.

Insbesondere könnte dieser Schritt in eine „kosmopolitische Richtung“ auch „ein internationales Steuersystem umfassen, das wesentlich mehr Eigenmittel für internationale Organisationen und andere Institutionen der Global Governance generiert.“ Es wird darauf hingewiesen, dass sich die drei Strategien nicht gegenseitig ausschließen und jede ihre eigenen „heiklen Aspekte“ hat.

Keine Erwähnung einer Parlamentarischen Versammlung bei der UNO

Der Bericht erkennt zwar die Bedeutung der Entwicklung „gewählter globaler Versammlungen“ an, erwähnt aber nicht den seit langem bestehenden Vorschlag einer Parlamentarischen Versammlung bei den Vereinten Nationen (UNPA), den zahlreiche Fachleute und zivilgesellschaftliche Organisationen als Schlüsselelement zur Stärkung der Effektivität und Legitimität der Vereinten Nationen und des umfassenderen Systems der Global Governance ansehen.

„Eine UNPA könnte ohne Änderung der UN-Charta auf der Grundlage von Artikel 22 eingerichtet werden. Während sie auf den derzeitigen Strukturen des Multilateralismus aufbauen würde, könnte sie gleichzeitig den Weg für neue Formen der Beteiligung und eine künftige demokratische Umgestaltung der Global Governance ebnen und so die drei im Bericht vorgeschlagenen Strategien miteinander verbinden“, kommentierte Petter Ölmunger, Vorsitzender der schwedischen Sektion von Demokratie ohne Grenzen.

Der SNS-Bericht wurde von Jonas Tallberg, Karin Bäckstrand, Jan Aart Scholte und Thomas Sommerer verfasst, die Professoren an der Universität Stockholm, der Universität Leiden bzw. der Universität Potsdam sind.