Angesichts des Ausmaßes der weltweiten Herausforderungen, die von der Klimakatastrophe über die allgegenwärtige Gefahr eines Atomkriegs bis hin zu einer möglicherweise außer Kontrolle geratenen künstlichen Intelligenz reichen, glauben nur wenige, dass die 1945 verfasste Charta der Vereinten Nationen im Jahr 2025 noch ihren Zweck erfüllt. Warum also wird das Dokument nicht fundamental angepasst? Kurz gesagt, die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen halten eine Reform der Charta seit langem für unmöglich, weil der Text jedes der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats ermächtigt, ein Veto gegen eine solche Reform einzulegen. Die Logik besagt, dass die Ständigen Fünf – die Vereinigten Staaten, China, Russland, Großbritannien und Frankreich -, die besondere, in der Charta verankerte Vorrechte genießen, auf keinen Fall einstimmig auf ihr Privileg verzichten würden. Vielleicht ist diese Logik richtig, aber vielleicht gibt es auch einen anderen Weg.
Im Jahr 2023 machte sich eine vom Global Governance Forum einberufene Fachkommission daran, eine überarbeitete Charta der Vereinten Nationen zu entwerfen, die die Struktur für eine effektivere Problemlösungsinstitution bieten würde, frei von der Lähmung und Dysfunktion, die viele der Aktivitäten der Vereinten Nationen kennzeichnen. Im Jahr 2024, kurz vor dem Zukunftsgipfel der Vereinten Nationen, veröffentlichte das Global Governance Forum die Ergebnisse der monatelangen Beratungen und Ausarbeitungen: Eine zweite Charta der Vereinten Nationen.
Angesichts der immer wiederkehrenden reformhemmenden Sorge, dass die bloße Aussicht auf ein Veto eines der Ständigen Fünf Länder ihr Reformprojekt vereiteln könnte, ließ sich die Kommission von den Schöpfern der Verfassung der Vereinigten Staaten inspirieren. Nach den Artikeln der Konföderation, die die Vereinigten Staaten von 1781 bis 1789 gestalteten, war für Änderungen die einstimmige Zustimmung aller dreizehn Staaten erforderlich. Diese Einstimmigkeitsregel machte Reformen praktisch unmöglich. Mitte der 1780er Jahre sahen sich die Vereinigten Staaten mit zunehmenden Krisen konfrontiert – wirtschaftliche Zersplitterung, Handelsstreitigkeiten und interne Instabilität – die ihr Überleben bedrohten.
Die Gründung der Vereinigten Staaten
Als die Delegierten des Verfassungskonvents von 1787 in Philadelphia erkannten, dass es aussichtslos war, die Artikel mit Hilfe ihrer eigenen Änderungsbestimmungen zu ändern, wagten sie einen kühnen Schritt. Sie gingen über ihr Mandat hinaus, die Artikel zu “revidieren” und entwarfen stattdessen eine neue Verfassung, die eine stärkere Bundesregierung vorsah. Der neue Rahmen behielt den gleichen nationalen Namen, “die Vereinigten Staaten von Amerika”, aber er schuf eine neue rechtliche Einheit. Entscheidend war, dass die Verfassung nicht mehr an die Änderungsanforderungen der Artikel der Konföderation gebunden war. Sie sah vor, dass die Verfassung in Kraft treten würde, sobald sie nur von neun der dreizehn Staaten ratifiziert worden war, anstatt von allen dreizehn.
Diese rechtliche und politische Neuerung verwandelte die Vereinigten Staaten von einer Konföderation in eine Union. Sie zeigte, dass Staaten gemeinsam eine Nachfolgeorganisation schaffen können, die die Kontinuität bewahrt und gleichzeitig ein funktionelleres System einführt, wenn die bestehenden Änderungsregeln eine Reform unmöglich machen.
Die Anpassung des amerikanischen Präzedenzfalls
In Anlehnung an die amerikanischen Gründer sieht die Kommission in den Annahme- und Ratifizierungsbestimmungen der Zweiten Charta vor, dass die Reformstaaten die Möglichkeit hätten, eine neue juristische Person unter demselben Namen “Vereinte Nationen” zu gründen, wenn eine von der Generalversammlung initiierte Konferenz zur Überprüfung oder Erneuerung der Charta eine weitgehende Einigung über Reformen erzielen würde, ein ständiges Mitglied jedoch ein Veto gegen das Ergebnis einlegen würde. Diese neue Organisation würde alle Rechte, Verantwortlichkeiten, Vermögenswerte und vertraglichen Beziehungen der alten Organisation übernehmen und so die Kontinuität der internationalen Verpflichtungen sicherstellen. Im Wesentlichen würde sie die institutionelle Substanz der Vereinten Nationen replizieren, jedoch unter einem erneuerten verfassungsrechtlichen Rahmen, der demokratische Legitimität und zeitgemäße Prioritäten widerspiegelt.
Ein neues Rechtssubjekt würde unter dem gleichen Namen “Vereinte Nationen” gegründet
Rechtlich gesehen ist dieser Ansatz einwandfrei. Das Völkerrecht erlaubt es den Staaten, neue Organisationen zu gründen und untereinander zu vereinbaren, dass die neue Organisation die Rechte und Pflichten ihrer Vorgängerin übernimmt. Der Übergang könnte durch etablierte völkerrechtliche Mechanismen geregelt werden, wie es beim Übergang vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen und vom Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen zur Welthandelsorganisation der Fall war. Ordnungsgemäß genehmigte Rechtsinstrumente könnten beispielsweise vorsehen, dass die neue Organisation die Nachfolge der alten Vereinten Nationen antritt, ihre Vermögenswerte überträgt und die Kontinuität etablierter Praktiken sicherstellt. Die Sonderorganisationen – wie die WHO, die FAO und die UNESCO – könnten ihre Vereinbarungen mit den neuen Vereinten Nationen erneuern. Es könnte dafür gesorgt werden, dass bestehende Resolutionen und Beschlüsse in Kraft bleiben.
Sobald sich eine kritische Masse von Staaten auf einen neuen Charta-Text geeinigt und diesen ratifiziert hat, würde er als Verfassung der neuen Vereinten Nationen in Kraft treten, wobei die bestehenden UN-Mitglieder automatisch als Mitglieder aufgenommen würden. Artikel 110 legt fest, dass “alle bisherigen Mitglieder der Vereinten Nationen als Mitglieder der neuen Vereinten Nationen gelten.” Auf diese Weise würde die neu gegründete UNO die institutionelle Kontinuität wahren und gleichzeitig reformierte Führungsstrukturen einführen, einschließlich einer größeren Repräsentativität, eines neu ausbalancierten Sicherheitsrates und einer neuen Parlamentarischen Versammlung.
Die politische Herausforderung
Die politischen Herausforderungen, die der Übergang mit sich bringt, wären größer als die rechtlichen. Staaten, die institutionelle Privilegien verlieren, insbesondere ständige Ratsmitglieder, könnten sich durchaus wehren. Wenn jedoch zwei Drittel oder mehr Staaten der Welt, die die Mehrheit der Menschheit repräsentieren, die Reform entschlossen unterstützen, könnte man sich vorstellen, dass die Verhandlungen einige mächtige Länder überzeugen und zur Annahme vieler der folgenreichsten Bestimmungen der Zweiten Charta führen würden.
Natürlich könnte man davon ausgehen, dass die anfänglich skeptischen Mächte eine zweideutige Haltung gegenüber den neu gegründeten Vereinten Nationen einnehmen oder sich sogar von ihnen fernhalten würden. Nichtsdestotrotz könnten sie sich aufgrund ihrer formalen Mitgliedschaft weiterhin in den Institutionen der Organisation engagieren und es könnte in ihrem Interesse sein, diplomatische Flexibilität zu bewahren und einen klaren Bruch zu vermeiden. Wie bei den amerikanischen Staaten, die anfangs zögerten, die US-Verfassung zu ratifizieren, würde die internationale politische Dynamik wahrscheinlich eine letztendliche Integration in den neuen Rahmen begünstigen.
Das größte Hindernis für eine sinnvolle Reform ist das strukturelle Veto, das in der Charta selbst verankert ist
Eine friedliche Revolution in der Weltordnungspolitik
Der Vorschlag für eine zweite Charta der Vereinten Nationen zielt nicht darauf ab, die bestehenden Vereinten Nationen aufzulösen, sondern sie durch eine konstitutionelle Weiterentwicklung zu erneuern. Er erkennt an, dass das größte Hindernis für eine sinnvolle Reform nicht ein Mangel an Ideen ist, sondern das strukturelle Veto, das in der Charta selbst verankert ist. Indem er sich auf den Präzedenzfall von 1787 beruft, bietet der Vorschlag eine Möglichkeit, innerhalb der Grenzen des Völkerrechts und des politischen Realismus voranzukommen.
Dieser Ansatz spiegelt auch eine wichtige philosophische Kontinuität wider. So wie die Schöpfer der US-Verfassung zur Verteidigung des Gemeinwohls handelten, als sich ihr ursprünglicher Vertrag als undurchführbar erwies, lassen sich die Reformer von heute von der Notwendigkeit leiten, die Global Governance für die Herausforderungen unseres Jahrhunderts fit zu machen.
Der in der zweiten Charta vorgeschlagene Mechanismus ist daher sowohl rechtlich elegant als auch symbolisch stark. Er zeigt, dass selbst Institutionen, die an starre Regeln gebunden sind, durch rechtmäßige kollektive Initiative verändert werden können. Die Lektion von Philadelphia bleibt relevant: Wenn die bestehende Ordnung wesentliche Reformen unmöglich macht, tragen diejenigen, die gemeinsam handeln, um den Gesellschaftsvertrag zu erneuern – und nicht diejenigen, die ihn blockieren – den Mantel der Legitimität.
Dieser Artikel wurde ursprünglich vom Global Governance Forum veröffentlicht. Er wird hier mit freundlicher Genehmigung wiederveröffentlicht. Das Urheberrecht verbleibt bei den Autoren und/oder dem ursprünglichen Herausgeber. Übersetzung ins Deutsche: DWB.
