Demokratie ohne Grenzen

Der UN-Zukunftsgipfel in 2024: Wegbereiter oder Sackgasse?

New York / United States - 30 Jun 2017: UN building in New York, United States

Anhaltende Krisen halten den Multilateralismus in Aufruhr, aber ehrgeizige Reformen sind immer noch im Gespräch. Was ist vom UN-Gipfel der Zukunft im September 2024 zu erwarten?

Deutschland steht vor der schwierigen Aufgabe, unter den Mitgliedern der Vereinten Nationen einen Konsens zu finden, wie der Multilateralismus im kommenden Jahr gestärkt werden kann. Die deutsche Vertretung in New York arbeitet mit Namibia zusammen, um die Vorbereitungen für den Zukunftsgipfel zu koordinieren, der während der jährlichen hochrangigen UN-Tagungswoche im September 2024 stattfinden wird. UN-Generalsekretär António Guterres hatte diesen Gipfel ursprünglich 2021 vorgeschlagen, um den Staatsführungen die Gelegenheit zu geben, über Verbesserungen des globalen Systems nach der COVID-19-Pandemie zu diskutieren. Doch angesichts der in der UNO schwelenden Auseinandersetzungen über die Ukraine und den Gazastreifen befürchten Diplomaten, dass es in diesem Jahr schwer sein wird, neue Vereinbarungen über die internationale Zusammenarbeit zu treffen.

Der richtige Gipfel zur falschen Zeit?

Guterres und seine Berater argumentieren, dass es aus drei Hauptgründen notwendig ist, den Zustand des Multilateralismus unter die Lupe zu nehmen. Erstens ist klar, dass den bestehenden internationalen Institutionen die Mechanismen und die Autorität fehlen, um Herausforderungen wie Pandemien und Klimawandel wirksam zu begegnen. Zweitens gibt es noch keine ernstzunehmenden globalen Regelungen zur Regulierung neuer Technologien wie der Künstlichen Intelligenz (KI), die nach den Prognosen des Generalsekretärs Gesellschaften, Volkswirtschaften und internationale Beziehungen tiefgreifend verändern wird. Und schließlich haben viele nicht-westliche Länder das Gefühl, dass es ihnen an echtem Einfluss in der UNO und in anderen internationalen Organisationen mangelt, wo die USA und die europäischen Länder oft immer noch die Entscheidungsfindung dominieren.

Die Stimmung in der UNO ist derzeit sehr schlecht

Im besten Fall wäre der Zukunftsgipfel eine Gelegenheit für die UN-Mitglieder, diese Herausforderungen gleichzeitig anzugehen, bestehende Institutionen zu reformieren, um sie inklusiver und effektiver zu machen, und neue Gremien zu schaffen, um Lücken im System zu schließen. Guterres hat beispielsweise die Idee geäußert, eine neue internationale Agentur zu gründen, um die Nutzung der KI zu regulieren, so wie die Internationale Atomenergiebehörde (IAEO) die Nutzung der Kernenergie überwacht.

UN-Generalsekretär António Guterres (Mitte) trifft sich mit Ellen Johnson Sirleaf (links) und Stefan Löfven (rechts), den Ko-Vorsitzenden des hochrangigen Beratungsgremiums für effektiven Multilateralismus, das Empfehlungen im Hinblick auf den Zukunftsgipfel vorlegen sollte. Bild: UN Photo/Mark Garten (2013)

Während Diplomaten die weitreichende Vision des Generalsekretärs anerkennen, fragen sich viele, ob dies ein günstiger Zeitpunkt ist, um solch große Themen anzugehen. Die Stimmung bei der UNO ist derzeit sehr schlecht. Die Entwicklungsländer kritisieren immer lauter, dass die reicheren Staaten ihre Versprechen, mehr in Entwicklungshilfe und Klimaanpassung zu investieren, nicht einhalten. Der Krieg zwischen der Hamas und Israel hat in der UN-Generalversammlung alte Wunden wieder aufgerissen. Der Großteil der Staaten des so genannten «Globalen Südens» hat die USA und viele europäische Länder für ihre mangelnde Solidarität mit den Palästinensern verurteilt. Arabische Diplomaten fragen, wie die UNO Gespräche über «die Zukunft» führen kann, wenn es für die jungen Menschen in Gaza keine Zukunft gibt.

Ein ‹Pakt für die Zukunft›: Deutschland und Namibia übernehmen die Führung

Deutschland und Namibia haben sich freiwillig für die wenig beneidenswerte Aufgabe gemeldet, die Vorbereitungen für den Zukunftsgipfel vor dem Hintergrund der düsteren Lage zu leiten. Die beiden Ko-Moderatoren arbeiten an einem ersten Entwurf für einen Pakt für die Zukunft, den die Staats- und Regierungschefs im September annehmen sollen. Sobald sie diesen Text in Umlauf bringen – der bis Ende Januar fertig sein soll – werden die Verhandlungen über das Dokument ernsthaft beginnen. Dies wird wahrscheinlich ein mühsamer und langwieriger Prozess sein, da die Generalversammlung vereinbart hat, dass die UN-Mitglieder dem endgültigen Pakt im Konsens zustimmen müssen.

Eine Chance für zivilgesellschaftliche Gruppen, die sich für ein stärkeres multilaterales System einsetzen

Das ist keine Aussicht, die Diplomaten in New York mit Freude erfüllt. Viele sehen die Existenz des Gipfels als ein Problem, das gelöst werden muss, und nicht als eine Chance, die es zu nutzen gilt. Aber das könnte ein Fehler sein. Solange sich die Feindseligkeiten in Gaza hinziehen, wird es schwierig sein, sich auf den Pakt der Zukunft zu konzentrieren. Aber wenn der Krieg nachlässt, könnte ein Gespräch über die Verbesserung des internationalen Systems – auch auf recht technische Weise – ein Weg sein, um ein gewisses Gefühl der Gemeinsamkeit unter den UN-Mitgliedern wiederherzustellen, auch wenn es unwahrscheinlich ist, dass dies die Erinnerungen an die jüngsten Auseinandersetzungen auslöschen wird. Der Gipfel ist auch eine Gelegenheit für zivilgesellschaftliche Gruppen, die sich für ein stärkeres multilaterales System einsetzen, die Aufmerksamkeit auf globale Themen zu lenken, selbst wenn sie keine großen Reformen durchsetzen können.

Vorsicht vor den Lücken: Klimawandel und Menschenrechte fehlen

Während Deutschland und Namibia im vergangenen Jahr die vorbereitenden Gespräche über den Inhalt des Paktes geführt haben, konnten sich die UN-Mitglieder nur auf einen groben Entwurf einigen. Es wird Kapitel zu folgenden Themen geben: Frieden und Sicherheit, Entwicklung, Wissenschaft und Technologie, zukünftige Generationen und Global Governance. UN-Beamte und Diplomaten sagen, dass sie erwarten, dass das Papier höchstens 20 bis 30 Seiten lang sein wird und auf der strategischen Ebene angesiedelt ist. Das bedeutet, dass der Pakt, selbst wenn sich die Unterhändler grundsätzlich auf einige große Reformen einigen, nicht in die Details gehen wird.

Der genaue Inhalt steht noch zur Debatte

Einige Beobachter haben auf zwei potenziell beunruhigende Lücken in diesem Entwurf hingewiesen. Eine davon ist der Klimawandel, der nach Ansicht von Guterres ein übergreifendes Thema für die Organisation sein sollte. UN-Beamte sagen, dass sie hoffen, dass der Pakt bestehende Abkommen und Prozesse zum Umgang mit der globalen Erwärmung unterstützen wird, auch wenn er keine neuen vorschlägt. Das zweite bemerkenswerte Versäumnis des Entwurfs ist ein eigenes Kapitel über Menschenrechte, auch wenn der Pakt auf die rechtebezogenen Dimensionen der anderen von ihm behandelten Themen eingehen soll. Viele westliche Diplomaten sind besorgt darüber, dass das UN-System als Ganzes den Menschenrechten weniger Aufmerksamkeit schenkt als zu Beginn der Zeit nach dem Kalten Krieg. Sie werden wahrscheinlich darauf bestehen, dass sich der Pakt auf gemeinsame Werte und Freiheiten bezieht.

Der genaue Inhalt des Paktes steht noch zur Debatte. Den Unterhändlern mangelt es nicht an Material. Im Laufe des Jahres 2023 veröffentlichte Guterres eine Reihe von elf Kurzdarstellungen zu Themen, die von Bildung bis zur Verwaltung des Weltraums reichen, um die Verhandlungen anzuregen. Er berief auch einen Hochrangigen Beirat für effektiven Multilateralismus ein, der im letzten Sommer einen Bericht über mögliche Reformen der internationalen Institutionen veröffentlichte. Aber jeder, der an dem Prozess beteiligt ist, weiß, dass die UN-Mitglieder sich die Themen selbst aussuchen werden.

Die Reform der internationalen Finanzarchitektur

Es scheint sicher, dass die Entwicklungsländer einen großen Teil der anstehenden Diskussionen um den Pakt auf die Aufsicht und die Aktivitäten der internationalen Finanzinstitutionen, einschließlich der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds (IWF), konzentrieren wollen. Viele nicht-westliche Beamte würden gerne einen größeren Anteil an der Entscheidungsgewalt in diesen Institutionen erhalten, die derzeit noch von den USA, der EU und anderen großen westlichen Volkswirtschaften dominiert werden. Sie würden es auch gerne sehen, wenn diese globalen Kreditgeber den armen Ländern den Zugang zu Finanzmitteln erleichtern würden. Während die Regierung Biden und die europäischen Regierungen sich einig sind, dass es notwendig ist, Geld in die gefährdeten Länder fließen zu lassen, könnte es schwieriger sein, eine Einigung über Reformen der Regierungsführung zu erzielen.

Reform des UN-Sicherheitsrats

Ein weiteres heikles Thema der Global Governance, das in den Startlöchern steht, ist die Reform des UN-Sicherheitsrats. Seit Russland sein Veto eingelegt hat, um Kritik an seiner totalen Aggression gegen die Ukraine im Jahr 2022 zu blockieren, argumentieren viele UN-Mitglieder, dass es an der Zeit sei, die Mitgliedschaft und die Regeln des Rates zu überarbeiten. Obwohl die Regierung Biden ihr Veto auch dazu benutzt hat, Israel vor Druck wegen seiner Kampagne in Gaza zu schützen, behaupten die USA immer noch, eine Reform zu wollen. Auch Deutschland, das sich seit langem um einen ständigen Sitz im Rat bewirbt, würde gerne Fortschritte sehen. Es besteht jedoch keine Chance, dass sich die UN-Mitglieder in den nächsten neun Monaten auf ein weitgehend akzeptables Modell für eine Reform einigen werden. Das bestmögliche Ergebnis könnte darin bestehen, dass sich die Mitgliedstaaten darauf einigen, zum 80. Jahrestag der UN-Charta im Jahr 2025 eine Reihe von hochrangigen Gesprächen zu diesem Thema abzuhalten.

Regulierung der KI und anderer neuer Technologien

Während die Reform des Sicherheitsrates ein altbekanntes Thema der UN-Diplomatie ist, könnte das geplante Kapitel des Paktes über «Wissenschaft und Technologie» neue Diskussionsfelder eröffnen. Zusätzlich zu seinem Vorschlag für ein IAEO-ähnliches Gremium zur Überwachung der künstlichen Intelligenz hat Guterres vorgeschlagen, dass die UN-Mitglieder bis 2026 einen Vertrag über das Verbot tödlicher autonomer Waffensysteme (LAWS) abschließen und neue Mechanismen zum Umgang mit Biotechnologien einrichten. Einige mächtige Akteure in der UNO sind sich einig, dass es an der Zeit ist, mehr internationale Spielregeln in diesem Bereich zu entwickeln. Die USA haben eine nicht bindende Resolution der UN-Generalversammlung über den Einsatz der KI zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung eingebracht. Parallel zum Hauptprozess des Pakts für die Zukunft führen Schweden und Sambia gemeinsam Gespräche über einen Global Digital Compact, der ebenfalls im September verabschiedet werden könnte; dieses Abkommen würde Leitprinzipien für den Umgang mit dem Internet, der KI und Daten festlegen.

Koalitionen von Mitgliedsstaaten könnten ehrgeizigere Nebenabkommen vorlegen

Doch auch wenn dies ein guter Zeitpunkt ist, um über neue Technologien zu sprechen, scheinen Diplomaten und wissenschaftliche Fachleute weniger davon überzeugt zu sein, dass dies der richtige Moment ist, um neue Institutionen und verbindliche Abkommen rund um diese neuen Technologien zu schaffen. Marietje Schaake, ein ehemaliges Mitglied des Europäischen Parlaments, die im vergangenen Jahr an einem Gremium teilnahm, das Guterres zum Thema KI beriet, argumentierte kürzlich, dass es verfrüht sei, neue Agenturen zu gründen, um diesen sich entwickelnden Bereich zu regeln. Stattdessen plädiert sie dafür, dass Regierungen und KI-Entwickler die grundlegenden Prinzipien und Gesetze für die KI ausarbeiten sollten, bevor sie einen internationalen Rahmen für deren Überwachung schaffen. Der Zukunftsgipfel bietet einen Aufhänger für Sondierungsgespräche dieser Art, aber es ist wahrscheinlich, dass die UN-Debatten darüber, wie solche neuen Technologien zu regeln sind, noch weit in die Zukunft reichen werden.

Angesichts der vielen Hindernisse, die einer Einigung auf größere Reformen im Zukunftspakt im Wege stehen, sagen einige UN-Mitglieder bereits voraus, dass sich das Dokument als ziemlich substanzlos erweisen wird. Das bedeutet nicht, dass der Zukunftsgipfel zwangsläufig ein Blindgänger sein wird. Wie ich bereits an anderer Stelle dargelegt habe, könnten Koalitionen von Mitgliedstaaten ehrgeizigere Nebenvereinbarungen vorlegen – die nicht die Zustimmung aller UN-Mitglieder erfordern würden -, um Prioritäten wie die Rechte der Frauen voranzubringen, die im September unterzeichnet werden können. Als führender Befürworter einer Konzentration auf die sicherheitspolitischen Auswirkungen des Klimawandels, um ein anderes Beispiel zu nennen, könnte Deutschland durchaus Teil einer Koalition sein, die auf ein stärkeres Engagement der UNO für Klima und Frieden drängt, auch wenn Russland – das im Sicherheitsrat ein Veto gegen eine Resolution zu diesem Thema aus dem Jahr 2021 eingelegt hat – dies aus dem Pakt heraushalten möchte.

Die Rolle der Zivilgesellschaft

Während die UN-Mitgliedsstaaten formell die Führung bei diesen Initiativen übernehmen werden, können auch Organisationen der Zivilgesellschaft dem Prozess vor dem Gipfel zusätzliche Energie verleihen. Viele Diplomaten, vor allem aus kleineren Missionen in New York, geben zu, dass sie wenig Zeit hatten, sich eingehend mit dem zu beschäftigen, was der Gipfel bringen kann. Der Generalsekretär hat eine beträchtliche Anzahl komplexer Themen zur Diskussion gestellt, während andere dringende Themen, wie der Krieg im Nahen Osten, die Zeit in Anspruch genommen haben. In den kommenden Monaten können nichtstaatliche Akteure die UN-Mitglieder darüber beraten, was der Gipfel zu Themen wie neue Technologien erreichen kann.

Die Zivilgesellschaft kann im Vorfeld des Gipfels etwas mehr Energie aufbringen

Die Akteure der Zivilgesellschaft können auch ihre globalen Netzwerke nutzen, um dem Zukunftsgipfel mehr weltweite Aufmerksamkeit zu verschaffen. UN-Beamte geben zu, dass sie angesichts der vielen schlechten Nachrichten, die in letzter Zeit aus der UNO kamen, Mühe hatten, die internationalen Medien dazu zu bringen, sich der Veranstaltung zu widmen. Obwohl Guterres die politischen Führer gerne in die Diskussion über globale Fragen einbeziehen würde (und den Staats- und Regierungschefs, die ihn besuchen, im September letzten Jahres bei der UNO Pakete mit seinen Strategiepapieren überreichte), räumen nur wenige Hauptstädte der UN-Reform Priorität ein. Ein Vorstoß der internationalen Netzwerke der Zivilgesellschaft in den kommenden Monaten, um das Bewusstsein für den Gipfel zu schärfen, wäre zu begrüßen.

Der Weg nach vorn

Nichtsdestotrotz müssen Deutschland und Namibia das Beste aus ihrer Rolle bei der Vorbereitung des Paktes der Zukunft machen. Auf dem Weg dorthin wird es unter den Mitgliedsstaaten sicherlich zu Auseinandersetzungen kommen. Aber die Ko-Moderatoren können zumindest versuchen, diesen Prozess als eine Gelegenheit zu nutzen, um den diplomatischen Dialog zwischen den UN-Mitgliedern über die Zukunft des Multilateralismus nach einer sehr gespaltenen Zeit zu fördern. Es könnte möglich sein, sich auf gemeinsame Ausgangsprinzipien zu einigen und langfristige Dialoge über Themen wie neue Technologien und internationale Finanzierung zu beginnen, die, auch wenn sie 2024 nicht zu spektakulären Ergebnissen führen, den Weg für substanziellere Vereinbarungen in der Zukunft ebnen könnten.

Dieser Artikel wurde ursprünglich vom New Yorker Büro der Friedrich-Ebert-Stiftung veröffentlicht. Er wird hier mit freundlicher Genehmigung wiederveröffentlicht. Das Copyright verbleibt beim ursprünglichen Verleger und/oder dem Autor. Deutsche Übersetzung: Democracy Without Borders.

Richard Gowan
Richard Gowan is the UN Director of the International Crisis Group (ICG) and oversees the organization's advocacy work at the United Nations in New York.